I OSK 1788/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 770/06 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 770/06, oddalił skargę P. S. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego miasta. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Uchwałą nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 11, art. 25 w związku z art. 23 ust. 1, art. 184-189 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) oraz § 52, § 54 ust. 1 pkt 8 i § 63 ust. 2 Statutu W. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 1996 r. w sprawie przyjęcia Statutu W. w brzmieniu uzgodnionym przez Prezesa Rady Ministrów (Dziennik Urzędowy Województwa W. z 1996 r. Nr 10, poz. 106), Rada Miejska W. określiła zasady gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1-5, § 2 ust. 6, § 3 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały. Wskazanym postanowieniom uchwały zarzucił nieważność, z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności z naruszeniem: 1) art. 4 ust. 1, art. 6, art. 18 ust. 1, art. 26, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388) znowelizowanej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. Nr 106, poz. 682), 2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787), 3) art. 24 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), 4) art. 6 ust. 1 i art. 18 ust. 1, art. 184 ust. 1 i art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), 5) art. 5 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547), 6) art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Ponadto skarżący zarzucił, że uchwała narusza art. 2, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 93 Konstytucji RP w związku z uchwałą nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310), a także art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej odrzucenie z powodu wniesienia skargi po terminie przewidzianym w art. 53 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponadto stwierdzono, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 53/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił powyższą skargę P. S. uznając, że została ona wniesiona po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, postanowieniem z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1264/06 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 26 marca 2007 r. P. S. uzupełnił skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że została ona wniesiona w terminie i podniósł, iż obowiązkiem Sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy skarżący spełnia przesłanki wymienione w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem czy posiada legitymację do wniesienia skargi, czy jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zakwestionowana uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...], jak wskazuje jej tytuł, dotyczy określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym wykonywanych dotychczas przez Zarządy Gospodarki Komunalnej. Zatem dotyczy ona tylko i wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Miasta lub komunalnych osób prawnych albo spółek prawa handlowego utworzonych z udziałem Miasta, bądź pozostających w samoistnym posiadaniu tych podmiotów - i nie odnosi się do praw i obowiązków członków wspólnoty mieszkaniowej oraz lokali stanowiących własność członków wspólnoty - poza oczywiście członkiem, jakim jest Miasto. Uchwała reguluje kwestie władania i zarządzania nieruchomościami Miasta, co zgodnie z prawem własności należy do każdego właściciela. Analizowana uchwała tylko w dwóch punktach odnosi się do wspólnoty mieszkaniowej - w § 1 pkt 5, który zawiera definicję zarządu wspólnotą mieszkaniową oraz w § 3 ust. 2 pkt 4, który wskazuje, kto reprezentuje Miasto jako właściciela we wspólnotach mieszkaniowych. Oba zapisy wskazane jako naruszające prawa skarżącego określone w art. 18 ust. 1 i art. 6 ustawy o własności lokali w żaden sposób - zdaniem Sądu I instancji - nie wpływają na sytuację prawną skarżącego jako członka wspólnoty. Również analiza pozostałych postanowień uchwały doprowadziła Sąd do wniosku, że nie uchybiają one uprawnieniom właścicieli lokali zagwarantowanym w art. 6 i 18 ustawy o własności lokali. Za nietrafne uznano także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżącego spowodował skutek w postaci oddalenia skargi (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W konsekwencji skarżący nie jest osobą uprawnioną do podnoszenia zarzutu sprzeczności uchwały z prawem. Stwierdzenie braku legitymacji do wniesienia skargi wyklucza możliwość zastosowania art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. P. S. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 6 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej W., 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 i art. 147 § 1 tej ustawy w związku z art. 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787) i art. 6 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) i w związku z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) poprzez przyjęcie, że interpretacja przepisów uchwały w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dowody nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi wyklucza możliwość jego zastosowania do oceny czy postanowienia uchwały naruszają obiektywny porządek prawny. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarżący wskazał, że uchwała nr [...] dotyczy także budynków stanowiących współwłasność osób fizycznych właścicieli lokali wyodrębnionych i Gminy, w tym budynku przy ul. [...], określa zasady zarządu wspólnotami mieszkaniowymi i ustala kompetencje Zarządowi Miasta W. do zlecenia zarządzania tymi budynkami zarządcom wybranym w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, co narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącego wynikające z art. 6 i art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zdaniem skarżącego przyjęcie w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały definicji mieszkaniowego zasobu Miasta modyfikującej definicję mieszkaniowego zasobu gminy z art. 5 ust. 1 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych i definicji zarządu wspólnotą mieszkaniową, wskazuje, że wbrew jej tytułowi zaskarżona uchwała nie tylko dotyczy budynków stanowiących własność Miasta i nie tylko reguluje kwestie władania i zarządzania nieruchomościami Miasta, ale także dotyczy wszystkich budynków, w których część lokali została wyodrębniona, stanowiących współwłasność osób fizycznych i Gminy, i ustala, że zarządzanie tymi budynkami określone jako sposób zarządu wspólnotą mieszkaniową Miasto zleci zarządcom. Definicje z § 1 ust. 1 i ust. 5 w istotny sposób wpłynęły na zakres zadań mających być zleconych zarządcom. W konsekwencji wykonania § 4 ust. 1 uchwały Gmina na podstawie przyjętego projektu umowy zleciła w umowie o zarządzanie z dnia [...] marca 2000 r. dodatkowo wykonywanie zarządu wspólnotami mieszkaniowymi w jej imieniu Spółce ZGN [...] na obszarze działania likwidowanego ZGK [...], w tym Wspólnotą Mieszkaniową w nieruchomości przy ul. [...]. Skarżący wskazał interes prawny lub uprawnienie, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mające swe źródło w ustawie o własności lokali i wykazał na czym polega ich naruszenie postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji wydanie wyroku oddalającego skargę z powodu niestwierdzenia posiadania przez skarżącego legitymacji do jej wniesienia stanowi wprost o naruszeniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymaganiom formalnym, lecz podniesione w niej zarzuty nie mogły być uznane za uzasadnione. Wobec tego, że nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wniesiona przez P. S., reprezentowanego przez adwokata skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W oparciu o podstawę zawartą w art. 174 pkt 1 tej ustawy skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 6 i 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przez błędną jego wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej W.. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie wskazano, do której jednostki redakcyjnej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się powyższy zarzut, to z uwagi na jego treść i uzasadnienie przyjąć należy, że dotyczy on art. 101 § 1, ustawy zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji z przepisu tego wynika, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Interes prawny skarżącego, do którego odnosi się art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, ma on konkretny i realny charakter. Przedstawiona wykładnia omawianego przepisu nie budzi wątpliwości co do jej prawidłowości. Również jego zastosowanie, czego w istocie dotyczył zarzut, uznać należało za prawidłowe. Skarżący wywodził swój interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą z uprawnień właścicielskich określonych w art. 18 ust. 1 i art. 6 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej, drugi zaś przepis stanowi, że współwłaściciele, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową, wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Rozważania w omawianym względzie mają związek z zarzucanym w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszeniem przepisów postępowania - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i art. 6 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i w związku z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że interpretacja przepisów uchwały w oparciu o zgromadzone w aktach dowody nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Również w powyższym zakresie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Analiza postanowień uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Miasta, rozdziału kompetencji właścicielskich i zarządzających oraz przekazania zadań niezwiązanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, wykonywanych dotychczas przez Zarząd Gospodarki Komunalnej w kontekście wskazanych unormowań ustawowych w pierwszej kolejności powinna dotyczyć zagadnień służących wyjaśnieniu, czy uchwała narusza interes prawny skarżącego. Dokonana przez Sąd analiza treści uchwały, w wyniku której stwierdzono brak naruszenia interesu prawnego P. S. jest zasadna. Słusznie więc uznano w zaskarżonym wyroku, że w takiej sytuacji koniecznym stało się oddalenie skargi (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), bowiem skarżący nie jest osobą uprawnioną do podnoszenia zarzutu sprzeczności uchwały z prawem. Oczywistym też pozostaje, że taki stan sprawy wykluczał możliwość zastosowania art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może bowiem mieć jedynie zastosowanie w razie uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni wymogom wskazanym w art. 141 § 4 P.p.s.a., natomiast brak legitymacji P. S. do wniesienia skargi wykluczał możliwość dokonania oceny poszczególnych zarzutów dotyczących niezgodności z prawem kwestionowanej w skardze uchwały. Przyjęcie bowiem przeciwnego poglądu, czego domagał się skarżący, który twierdził, że uchwała ta w oczywisty sposób narusza obiektywny porządek prawny prowadziłoby w konsekwencji do merytorycznego rozpoznania skargi, mimo że nie została ona wniesiona przez uprawniony w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podmiot. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.