I OSK 237/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Izabella Kulig - Maciszewska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 762/05 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Zarząd Powiatu w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszenie prawa. W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu w [...] odwołał bez wypowiedzenia W. K. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...]. Za podstawę prawna uchwały przyjęto art. 32 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż przyczyną odwołania W. K. ze stanowiska była utrata zaufania. Nadto, kontrola przeprowadzona w kierowanym przez niego Zespole Szkół [...] wykazała nieprawidłowości w prowadzeniu akt osobowych pracowników, oraz w sposobie określania liczby godzin zajęć ponadwymiarowych prowadzonych przez Wicedyrektora. Ponadto, jak wskazał organ, skarżący uniemożliwił wizytowanie przebiegu egzaminu dojrzałości przedstawicielom organu prowadzącego szkołę. Inny zarzut dotyczył zakupu oleju opałowego dokonanego przez W. K. po wygaśnięciu umowy dostawy co stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dostrzeżono również nieusprawiedliwioną odmowę przyznania nauczycielowi zasiłku na zagospodarowanie. W nieprawidłowy sposób realizowany był także, zdaniem Zarządu Powiatu najem lokali szkoły służący zorganizowanemu wypoczynkowi młodzieży w czasie ferii. Organ negatywnie odniósł się także do pisemnych wystąpień W. K. zawierających krytyczne uwagi pod adresem Powiatowego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w [...]. Pismem z dnia 14 maja 2004r. skarżący wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie go na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...]. Pismem z dnia 9 czerwca 2004r. Starosta [...] odmówił uwzględnienia tego wezwania i stwierdził, iż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu jest zgodna z prawem. Uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 września 2004r., sygn. akt II SA/Rz 484/04 stwierdził jej nieważność, wskazując w uzasadnieniu, iż nie zaszły szczególnie uzasadnione przypadki uzasadniające odwołanie skarżącego ze stanowiska w czasie trwania roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W wyniku złożenia przez organ skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 lipca 2005r., sygn. akt OSK 108/05 uchylił powyższy wyrok i skargę odrzucił. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga została wniesiona do WSA przed upływem terminu jaki Zarząd Powiatu miał do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ponownej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. K. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Zarząd Powiatu nie miał podstaw do przyjęcia, że zaszły szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, które pozwalałyby na odwołanie go ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w czasie roku szkolnego. Skarżący wskazał, iż stawiany mu zarzut naruszenia dyscypliny finansowej nie został potwierdzony przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Z kolei organ nadzoru pedagogicznego, po przeprowadzeniu kontroli nie zakwestionował sposobu przydzielania godzin ponadwymiarowych. Zdaniem skarżącego zarzuty wobec niego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały są nieuzasadnione, a zatem nie było podstaw do zastosowania wobec niego trybu odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż ponowna skarga powinna być poprzedzona ponownym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast zarzuty skargi są zdaniem organu lakoniczne i nie czynią zadość wymaganiom stawianym skardze w postępowaniu sądowym, a wobec tego nie jest on w stanie udzielić na nie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał za bezzasadny zarzut, że skarga powinna być poprzedzona ponownym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że żaden przepis prawa nie zabrania skarżącemu korzystania ze skutków prawnych bezskutecznego wezwania do naruszenia prawa lub interesu prawnego w więcej niż jednym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla dopuszczalności skargi istotnym jest wyłącznie to, że skarżący wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa oraz to, że wezwanie to okazało się bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje nadzwyczajny tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w tym ze stanowiska dyrektora szkoły w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten ma, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, charakter wyjątkowy, ponieważ wprowadza odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej i dlatego powinien być interpretowany ściśle. Użyte w nim pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków jest pojęciem niedookreślonym, nie mniej jednak ocena tych przypadków w ramach uznania administracyjnego nie może być dowolna i podlega kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż odwołanie dyrektora szkoły na wskazanej podstawie może nastąpić tylko wówczas, gdy organ wykaże, iż w konkretnej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek". Zarząd Powiatu powinien był wykazać, że . K., jako Dyrektor szkoły prezentował naganną i oczywiście niedopuszczalną postawę, albo też dopuścił się rażącego, nie przejawiającego żadnych wątpliwości interpretacyjnych, naruszenia prawa albo ewidentnego naruszenia zasad celowego kierowania Zespołem Szkół [...]. Tego rodzaju naruszenia podstawowych zasad kierowania szkołą i prowadzenia placówki powinny w prosty sposób łączyć się z naruszeniami interesu publicznego, które należy rozumieć jako działania celowo wymierzone w wartości, do jakich należą w szczególności dobra publiczne wymienione w preambule do ustawy o systemie oświaty. Do katalogu tych dóbr należą: rozwijanie u młodzieży odpowiedzialności, poszanowania dziedzictwa kulturowego i miłości ojczyzny. Zadaniami dyrektora realizowanymi w celu ochrony tych dóbr są: zapewnianie uczniom prawa do kształcenia i warunków rozwoju, przygotowywanie ich do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości oraz wolności. Ponadto, do podstawowych zadań dyrektora szkoły, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty należy: kierowanie szkołą, sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad nauczycielami, sprawowanie opieki nad uczniami, realizacja uchwał rady pedagogicznej, dysponowanie środkami finansowymi szkoły oraz organizacja właściwego przebiegu sprawdzianów i egzaminów. "Szczególnie uzasadnionym przypadkiem" naruszenia obowiązków dyrektora szkoły może być, zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, tylko takie jego działanie lub zaniechanie, które jest w sposób oczywisty nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań, jakie szkoła wypełnia w życiu publicznym i z punktu widzenia zaufania publicznego do osób kierujących jednostkami systemu oświaty. Natomiast żadne z przytoczonych przez Zarząd Powiatu w [...] uchybień popełnionych przez skarżącego nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, Skarżący zasadnie podniósł, że zarzut naruszenia przez niego dyscypliny finansów publicznych nie został potwierdzony, gdyż ostateczną decyzją właściwego w tych sprawach Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] nr [...] odmówiono ukarania go, ze względu na brak znamion czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Szczególnie uzasadnionej przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska nie mogły też stanowić rozbieżności w stanowiskach Dyrektora szkoły oraz Zarządu Powiatu. Niespójności stanowisk oraz spory dotyczące kierunków polityki rozwoju placówki nie były nowością w codziennych kontaktach Dyrektora z organami Powiatu [...]. Od dłuższego czasu bowiem, zarówno Dyrektor szkoły, jak i Zarząd Powiatu, wyrażali odmienne stanowiska w pismach kierowanych do Podkarpackiego Kuratora Oświaty. Żadne nagłe pogorszenie ich wzajemnych relacji nie uprzedziło podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, to podjęcie zaskarżonej uchwały zmierzało do gwałtownego pogorszenia warunków kierowania szkołą, gdyż nastąpiło w wyjątkowo niekorzystnym dla uczniów i nauczycieli momencie - na kilka dni przed egzaminem dojrzałości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że również zarzut nieprawidłowego wyznaczania ponadwymiarowych godzin lekcyjnych jednemu z nauczycieli nie może przesądzić o oddaleniu skargi na uchwałę odwołująca W. K. ze stanowiska Dyrektora. Zarzut tego rodzaju obejmuje sferę zastrzeżoną dla organów nadzoru pedagogicznego i naruszenia prawa w tej materii mogą stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska, ale na innej podstawie prawnej i w innym trybie, niż te, na których oparto zaskarżoną uchwałę. W tym względzie podstawy odwołania poszukiwać należałoby w treści art. 34 ust. 2a i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie oświaty. Podobnie, pojedynczy przypadek niewypłacenia pracownicy, przez ograniczony okres czasu, zasiłku na zagospodarowanie dla nauczyciela, jak również uchybienia przepisom prawa pracy w zakresie techniki prowadzenia pracowniczych akt osobowych, w żaden sposób nie dają się zakwalifikować, jako "szczególnie uzasadnione przypadki" naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżoną uchwałę uchylił a ponieważ od dnia jej podjęcia przez Zarząd Powiatu w [...] /[...]./ do dnia orzekania w sprawie przez Sąd /23.11.2006 r./ upłynął termin 1 roku, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 82 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skargę kasacyjną, wniesioną przez Zarząd Powiatu w [...] oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz pominięcia art. 79 ust. 4 tej ustawy, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż WSA orzekł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący podniósł, iż twierdzenie to jest oczywiście bezzasadne ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty, natomiast 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym są przepisami adresowanymi do sądu administracyjnego i w związku z tym organowi nie można przypisać naruszenia tych przepisów. Zarząd Powiatu podniósł także, że art. 82 ust. 2 cyt ustawy upoważnia Sąd do orzeczenia o niezgodności z prawem, lecz sentencja zaskarżonego wyroku nie zawiera takiego orzeczenia. Zdaniem organu jedynie taki wyrok oznaczałby, ze zaskarżana uchwała traci moc z dniem ogłoszenia, gdyż naruszenie prawa było istotne. Natomiast wskazanie jedynie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa oznaczać musi jedynie, w opinii organu, że naruszenie prawa było "nieistotne" (art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), a zatem, że zaskarżona uchwała nie jest niezgodna z prawem i pozostała w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, mimo iż część zarzutów w niej zawartych jest zasadnych. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odpowiada bowiem prawu. W skardze kasacyjnej, podniesiono, iż w sentencji zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że "zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa", podczas gdy w przepisie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. - Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592) ustawodawca użył sformułowania "sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem". Artykuł 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w przypadku nie stwierdzenia nieważności uchwały z powodu upływu 1 roku od dnia jej podjęcia, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Z kolei art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru "nie stwierdza nieważności uchwały" ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Sąd orzeka o nieważności zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego lub stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa w zależności od wagi stwierdzonego naruszenia. Nieistotne naruszenie prawa nie powoduje wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpatrywanej sprawie miało miejsce nieistotne naruszenie prawa. Wyroki stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu wywierają skutek prawy ex tunc, co oznacza, że taki akt jest nieważny od samego początku. Natomiast następstwem wyroku stwierdzającego, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa jest utrata jego mocy prawnej ex nunc czyli od dnia wydania orzeczenia. Sąd administracyjny podobnie jak organ nadzoru w przypadku stwierdzenia "nieistotnych" wad uchwały – mimo braku expressis verbis postanowienia w tym zakresie w art. 147 § 1 p.p.s.a. - na podstawie art. 79 ust. 4 u.s.p wydaje wyrok uwzględniający skargę, w którym wskazuje, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. A zatem brzmienie sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest prawidłowe. Następstwem wydanego na tej podstawie wyroku jest zatem utrata mocy prawnej uchwały z dniem wydania orzeczenia sądu. Wnoszącemu skargę kasacyjną trzeba przyznać rację, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Faktem jest jednak również, że całe uzasadnienie sformułowane jest w sposób spójny, a przedstawiona w nim argumentacja przemawiająca za uchyleniem zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w [...] zgodna jest z utrwalonym orzecznictwem w zakresie stosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), który stanowił jej podstawę prawną. Z tego też względu należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu omyłka nie miała wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia i nie może powodować uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w tym wypadku znajduje zastosowanie art. 184 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z którego wynika, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uchylenia wyroku, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998 r. sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.