II SA/Op 430/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk –spr. sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 81, poz. 351 ze zm.) stosownie do § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...], ul. [...], [...] – [...] [...], wykonanie do dnia 1 lipca 2007r. obowiązku zapewnienia dróg pożarowych o utwardzonej nawierzchni, umożliwiających dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do budynków mieszkalnych usytuowanych w O. przy ul. A 12 A,B,C,D - Administracja Osiedla Nr a; ul. B 6, ul. B 14, ul. C 27, ul. C 12 A,B,C,D, ul. C 20 A,B,C,D - Administracja Osiedla Nr b; ul. D 1, ul. E 70, ul. F 7, ul. F 4, ul. G 5, ul. G 7, ul. G 4, ul. G 2, ul. H 21, ul. H 19 -Administracja Osiedla Nr c; ul. I 22,24, ul. I 10,12, ul. I 20, ul. J 51 - Administracja Osiedla Nr d; przy czym drogi te winny spełniać określone wymagania: a) zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m, a pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa, b) zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 1,2,3 wymagania, o których mowa w § 11 ust. 2 tego rozporządzenia, nie obowiązują, gdy są spełnione następujące warunki: w budynku o więcej niż 3 kondygnacjach nadziemnych, na każdej kondygnacji powyżej trzeciej nadziemnej, do wysokości 25 m, każda klatka schodowa ma okno dla ekip ratowniczych, umożliwiające ich dostęp z zewnątrz przez otwór o dolnej krawędzi położonej nie wyżej niż 90 cm nad poziomem posadzki oraz o wysokości i szerokości odpowiednio co najmniej 110 cm i 60 cm, lub ma dojście do takiego okna poziomą drogą ewakuacyjną o długości nie większej niż 50 m; droga pożarowa jest doprowadzona do budynku tak, że jej najbliższa krawędź jest oddalona o 5-10 m od rzutu pionowego na poziom terenu każdego z okien, o których mowa w pkt 1, a pomiędzy tą drogą i wymienionymi oknami nie występują stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa; okno, o którym mowa wyżej, jest oznakowane od wewnątrz znakiem bezpieczeństwa "nie zastawiać", a z zewnątrz - znakiem bezpieczeństwa odpowiednim do sposobu, w jaki można uzyskać dostęp do wnętrza budynku, zgodnie z Polską Normą dotyczącą znaków bezpieczeństwa; c) zgodnie z § 11 ust. 3 budynek powinien mieć połączenie z drogą pożarową utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 50m, tych wyjść ewakuacyjnych z obiektu budowlanego, poprzez które jest możliwy dostęp, bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi, do każdej strefy pożarowej; d) zgodnie z § 11 ust. 6 droga pożarowa powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m x 20 m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania - wymaganie to nie dotyczy końcowego odcinka drogi pożarowej o długości do 15 m; e) zgodnie z § 11 ust. 7 najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej powinien wynosić co najmniej 11 m, f) zgodnie z § 12 ust. 2 szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 3 m, a jej dopuszczalny nacisk na oś powinien wynosić co najmniej 50 kN; g) zgodnie z § 12 ust. 3 rozp. minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 4 m, a jej nachylenie podłużne nie powinno przekraczać 5%: na całej długości budynku, oraz na odcinku 10 m przed i za tym budynkiem; na odcinku 15 m od miejsc doprowadzenia jej do budynku, o których mowa w § 11 ust 5 pkt 2. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz.1139) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej tego obiektu. W obszernym uzasadnieniu organ podał, że w dniach 14, 15 i 17 czerwca 2005 r. strażacy z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w O. przeprowadzili czynności kontrolno - rozpoznawcze w budynkach mieszkalnych należących do Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Kontroli poddano istniejące - drogi dojazdowe - do wymienionych wyżej budynków. Z poczynionych ustaleń z kontroli sporządzony został protokół, który został podpisany przez strony, a kontrolowana Spółdzielnia nie wniosła uwag do ustaleń w nim zawartych. Skontrolowane budynki to obiekty o liczbie kondygnacji powyżej 4, co w myśl § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), kwalifikuje budynki do grupy budynków średniowysokich (od 4 do 9 kondygnacji) lub wysokich (od 9 do 18 kondygnacji). Ponadto ustalono, że na podstawie § 209 ust. 2 pkt 4 rozp. przedmiotowe obiekty zaliczane są do kategorii zagrożenia ludzi ZŁ IV (budynki mieszkalne). Spółdzielnia, jako właściciel kontrolowanych obiektów, obowiązana jest w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U Nr 81, poz. 351 ze zm.) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Konkretyzacja przepisów ustawy w zakresie wymagań jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe niezbędne do prowadzenia akcji ratowniczej, zawarta została w przywołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 16 czerwca 2003r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia wymagane jest doprowadzenie drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd, o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, do średniowysokich i wysokich budynków zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZŁ IV czyli takich jakie objęto kontrolą. Wymagania zawarte w tym rozporządzeniu odnoszą się nie tylko do obiektów budowlanych nowo projektowanych, przebudowywanych oraz tych, których sposób użytkowania ulega zmianie, ale również do obiektów istniejących. W związku z powyższym, w trakcie przeprowadzonych czynność kontrolnych dokonano oględzin i pomiarów istniejących w sąsiedztwie rozpatrywanych budynków dróg oraz placów manewrowych i ustalono, że istniejące drogi nieodpowiadają wymogom stawianym drogom pożarowym, określonym powołanym rozporządzeniem. W odniesieniu do poszczególnych obiektów ustalono podstawowe dane obiektu, obejmujące wielkości kondygnacji; daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; rok oddania budynku do użytkowania. Opisane zostały szczegółowo warunki dojazdu pożarowego do poszczególnych obiektów, przez wskazanie braku zapewnia możliwości przejazdu jednostkom ochrony przeciwpożarowej z uwagi na występujące różnicę poziomów; braku wymaganych objazdów pętlicowych lub placu manewrowego; usytuowania każdej z dróg poprzez wskazanie istniejącej odległości a odległości dopuszczalnych obecnie. Ponadto wskazano jakie obiekty znajdują się pomiędzy drogami pożarowymi a budynkami. Stwierdzono, że w klatkach schodowych kontrolowanych obiektach nie stwierdzono występowania okien wyznaczonych i przygotowanych dla ekip ratowniczych. Organ podkreślił, ze zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, właściciel obiektu, którym jest Spółdzielnia obowiązany jest zapewnić (do wymienionych decyzją obiektów), drogi pożarowe odpowiadające obecnie obowiązującym wymaganiom. Ponadto dodał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że istniejący stan dróg dojazdowych do kontrolowanych budynków nie odpowiada wymaganiom zawartym w przepisach regulujących zasady wykonywania dróg pożarowych, w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla tych budynków. W trakcie rozpatrywania zagadnień związanych z ustaleniem wymaganych dla kontrolowanych obiektów, dróg pożarowych, ustalono na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, daty wydania decyzji o pozwoleniu na ich budowę, których kserokopie stanowią załączniki do protokołu z dnia 17 czerwca 2005 r. Ustalono, że w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę kontrolowanych obiektów obowiązywały następujące akty prawne: zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44) oraz rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). W związku z powyższym w trakcie kontroli również wykazano i zapisano w protokole, rozbieżności istniejącego stanu dróg pożarowych z wymaganiami przepisów obowiązujących w czasie ich budowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w O., zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę lex retro non agit, ponieważ do stanu faktycznego powstałego pod rządami wcześniej obowiązującego prawa zastosowano przepis § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), które weszło w życie dopiero z dniem 1 lipca 2003. Zdaniem Spółdzielni powołany w decyzji przepis "art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 81, poz. 351 ze zm.)" nie może stanowić podstawy prawnej dla tej decyzji, albowiem dotyczy ustalania sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia a nie zapewnienia dróg pożarowych. Odwołująca podkreśliła, że zagadnienie stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi obowiązujące uprzednio prawo nie wiązało skutków prawnych w postaci takich obowiązków, jakie nakłada decyzja, wymagałoby rozważenia, czy adresatem owej decyzji może być tylko nasza Spółdzielnia, skoro ustawa z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) wyodrębniła: spółdzielcze lokatorskie prawo do lokali mieszkalnych; spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu; odrębną własność lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu, a także ułamkowego udziału we współwłasności w garażach wielostanowiskowych. Z ustawy także wynika, iż zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnie jako zarząd powierzony. Ponadto Spółdzielnia zaakcentowała że decyzja traktuje o tej samej kwestii, która była przedmiotem wcześniejszej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w O. oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, jakie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1358/03, zostały uchylone. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w czasie gdy udzielano pozwolenia na budowę obiektów wymienionych w decyzji obowiązywały wymagania dotyczące wykonywania dróg pożarowych do budynków mieszkalnych i przywołując ich brzmienie wykazał wymagania w zakresie dojazdów. Podkreślił, ze w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. Nr 7, poz. 64), był zapis w § 16, który stanowił, iż przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy albo jeżeli została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przed jego wejściem w życie. Przepis ten obowiązywał do roku 2003 kiedy to zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), który obowiązuje nadal. W tym nowym rozporządzeniu jednak nie powtórzono zapisu, z dotychczasowej regulacji (§16). Zatem w świetle ww. rozporządzenia z 2003r., zgodnie z § 11ust 1, droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego, powinna być doprowadzona do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZŁ III, ZŁ IV lub ZŁ V. Skoro w obecnie obwiązującym rozporządzeniu, o dojazdach pożarowych, nie zrobiono wyjątku łagodzącego określone w nim wymagania, w stosunku do obiektów istniejących w dniu jego wejścia w życie, wynika z tego, że komendant miejski PSP podjął prawidłowe działania, w konsekwencji których nakazał wykonanie lub dostosowanie istniejących a nie spełniających wymagań dróg pożarowych do obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie. Zatem zasada lex retro non agit, nie została naruszona. Ponadto obowiązek ten wynika również z art. 4. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.), z którego wynika, iż właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratownicze. Drogi pożarowe służą do prowadzenia akcji ratowniczej, ich wykonanie jest właśnie przygotowaniem terenu do jej prowadzenia, zaś teren jak i budynki w tym rozpatrywanym przypadku są własnością spółdzielni. Pomimo istnienia na terenie spółdzielni różnych form własności lokali mieszkalnych (na co zwrócono uwagę w odwołaniu) to budynki i teren, stanowią nadal własność spółdzielni. Zatem skierowanie decyzji było prawidłowe. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na zapis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), cytując jego brzmienie. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w O., wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia zasady praworządności oraz zasady lex retro non agit, poprzez zastosowanie § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu a ponadto powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 22 marca 2005r. o sygn. akt II SA/Wr 1358/03 w tej sprawie wywodziła, że nie został on zrealizowany przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2005r., skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w powyższej skardze. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wniósł o jej oddalenie, obszernie wywodząc, że wydane w sprawie zaskarżone decyzje nie naruszają prawa a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami oraz ze wskazaniami Sądu, zawartymi w wyroku z dnia 22 marca 2005r. Organ podkreślił, że pozbawienie dojazdu do wymienionych w decyzji obiektów jest narażeniem mieszkańców na utratę zdrowia lub życia i w takich kategoriach należy postrzegać kwestię konieczności doprowadzenia istniejących dróg do obecnie obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim czynność lub akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Natomiast stosownie do art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności lub aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, jednakże z powodów innych niż podnoszonych w skardze. Postępowanie administracyjne w sprawie zaskarżonych decyzji zostało wszczęte z urzędu, przez organy Państwowej Straży Pożarnej w O. Dodatkowo Sąd zauważa, że zarzut skargi w przedmiocie odmiennego zakresu objętego zaskarżonymi decyzjami jest bezpodstawny, bowiem rozpoznawana sprawa jest "nową", rozstrzyganą sprawą w trybie administracyjnym, po wydanym wyroku z dnia 22 marca 2005r., którym tut. Sąd uchylił dotychczasowe decyzje. W niniejszej sprawie decyzje obu organów nakładające na skarżącą Spółdzielnię, obowiązek zapewnienia dróg pożarowych o utwardzonej nawierzchni, umożliwiających dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do opisanych budynków mieszkalnych – został nałożony na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.). Przepis ten uprawnia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej do nakazania w drodze decyzji administracyjnej usunięcia stwierdzonych uchybień przepisów przeciwpożarowych w ustalonym terminie. Z przepisu bowiem art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt l i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.) wynika obowiązek nałożony przez ustawodawcę na właściciela, zarządcę lub użytkownika budynku, obiektu lub terenu do ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach, a nadto zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, przygotowanie budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Szczegółowe zaś unormowania dotyczące wymogów, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe do budynków powyżej 4 kondygnacji, (które są przedmiotem zaskarżonych decyzji), określone zostały w przepisach § 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Jednakże określone w § 11 ust. 2 wymagania nie są kategoryczne, gdyż w przepisie § 11 ust. 5 rozporządzenia dopuszczone zostało ich wyłączenie w przypadkach wskazanych tym przepisem. Ponadto, złagodzenie wymogu z § 11 ust. 2 przewidziano również w przepisie § 12 ust. 4, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Odnosząc powyższe regulacje prawne, do ustalonego stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, należy stwierdzić że przywołane przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że skarżąca kwestionowała, aby mogły być zastosowane przez organ przepisy cytowanego rozporządzenia do dróg wybudowanych i oddanych do użytku w latach poprzednich, kiedy obowiązywały inne wymogi. Stąd uznała, że organy naruszyły zasadę konstytucyjną lex retro non agit. W ocenie Sądu, zarzut ten jest bezpodstawny. Wskazać bowiem należy, że przepisy rozporządzenia, obowiązujące od dnia 26 lipca 2003 r., zastąpiły rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. Nr 7, poz. 64), które w § 16 zawierało zapis wyłączający jego stosowanie w odniesieniu do istniejących dróg pożarowych, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy. Taki sam zapis zawierało w § 11 ust. 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. Nr 8, poz. 42). Jednakże w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu nie został zawarty analogiczny zapis, co oznacza konieczność dostosowania istniejących dróg pożarowych do stanu zgodnego z przepisami tego rozporządzenia bez względu na datę wybudowania obiektu. Zaakcentować wypada również (z historycznego punktu widzenia), że wymóg urządzenia dróg pożarowych zawierały wcześniej przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), które określało je jako "dojazdy pożarowe", natomiast poprzednio, poprzez rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157) wymóg taki zawierało zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Z 1966 r. Nr 10, poz. 44 ze zm.). W świetle przywołanych regulacji wynika, że przepisy z zakresu szeroko pojętej ochrony przeciwpożarowej, w tym również przepisy normujące wymogi dla zapewnienia możliwości sprawnego prowadzenia akcji ratowniczej w razie zaistnienia pożaru obowiązywały, z uwagi nadrzędny cel jakim jest bezpieczeństwo mieszkających i przebywających w budynkach ludzi. Powtórzyć wypada, że celem nadrzędnym jest bezpieczeństwo mieszkających i przebywających w budynkach ludzi i temu celowi służą przepisy z zakresu szeroko pojętej ochrony przeciwpożarowej, w tym również przepisy normujące wymogi dla zapewnienia możliwości sprawnego prowadzenia akcji ratowniczej w razie zaistnienia pożaru. Organy słusznie wywodziły, w zaskarżonych decyzjach, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi na wypadek pożaru, ustawodawca świadomie odstąpił od dotychczasowej koncepcji legalizacji rozwiązań zgodnych z przepisami przeciwpożarowymi obowiązującymi w poprzednich okresach, co oznacza konieczność dostosowania istniejących dróg pożarowych do stanu zgodnego z przepisami powoływanego wyżej rozporządzenia z 2003r., bez względu na datę wybudowania obiektu. (Podobne stanowisko w tej kwestii zajął również WSA w Opolu, w wyroku z dnia 14 lipca 2005r. o sygn. akt II SA/Op 350/04, rozpoznając skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w O.). W sytuacji jednak nie spełniających aktualnych, surowszych wymogów, jakie powinny być zapewnione w dzisiejszych realiach, dostosowanie istniejących dróg pożarowych do stanu zgodnego z prawem może być utrudnione lub nawet niemożliwe, stąd dopuszczono w § 12 ust. 4 omawianego rozporządzenia, możliwość stosowania w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej rozwiązań zamiennych, z zastrzeżeniem, że przyjęte rozwiązania alternatywne zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiekt. Zwrócić przyjdzie uwagę na fakt, że w zaskarżonych decyzjach organy przywołały treść § 12 ust. 4 rozporządzenia, ale dokonały tego zapisu, chyba tylko z powodu poinformowania zobowiązanej Spółdzielni. Zacytowanie tego przepisu nie wskazuje, że został on zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Brak jest stwierdzenia lub rozważań w przedmiocie, czy w tej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, i czy dopuszcza się stosowania rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej objętych decyzją obiektów. W ocenie Sądu wadliwa jest wskazana przez organ sugestia, by uzgodnienia w trybie § 12 § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), mogły być prowadzone po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Skoro organy Państwowej Straży Pożarnej zostały wyposażone w uprawnienia niezbędne do egzekwowania obowiązku usuwania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej w drodze decyzji administracyjnych, to powinny rozpoznać wszelkie aspekty realnego jej wykonania w konkretnym lokalnych uwarunkowaniach, w tym również zwracając uwagę na możliwość zastosowania § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto zauważyć należy, że niewątpliwie przy odbiorze technicznym budynków musiała podlegać ocenie również przesłanka istnienia dojazdów pożarowych. Mając na uwadze wskazane regulacje odnoszące się do dróg pożarowych, organ pierwszej instancji właściwie ustalił i wskazał, które i w jakiej części istniejące dojazdy pożarowe nie odpowiadają aktualnym wymogom prawa dotyczącym dróg pożarowych. Nie ustalił i nie rozważył natomiast czy jest możliwość odstąpienia od zobowiązywania Spółdzielni w stosunku do konkretnych dróg, objętych postępowaniem w świetle opisanych okoliczności z § 11 ust. 5 rozporządzenia. Organ przywołał zapis tego przepisu w pełnym brzmieniu, ale mając na uwadze ustalony stan faktyczny w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, pominął rozważania w tej kwestii jak i nie zawarł stwierdzenia, że okoliczność z § 11 ust. 5 nie zachodzi z powodu braku spełnionych warunków wymienionych tym przepisem. Odnosząc się natomiast do zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, nie odniósł się do rozstrzygnięcia i jego motywów, lecz ograniczył się w uzasadnieniu do polemiki z argumentami odwołania, co nie odpowiada wymogom zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego art. 15 kpa. Organ odwoławczy bowiem nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, czy też uprawnionym jedynie do polemiki z zarzutami odwołania, ale działając w trybie art. 138 kpa, jest zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę. W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazując na zarzuty odwołania stwierdził, iż nie polegają one na prawdzie poprzez przywołanie i zacytowanie treści artykułu czy paragrafu przepisu prawa, które zawierały wymagania dotyczące dróg pożarowych do budynków mieszkalnych, oraz obowiązujące przepisy w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, których zastosowanie w niniejszej sprawie nie spowodowało, że zasada lex retro non agit została naruszona. Jednakże mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności oraz elementy formalne decyzji z art. 107 kpa, organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995r., SA/Lu 2479/94 – LEX nr 27106). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, wypowiedział się co do zebranego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, wskazał motywy, jakimi się kierował wydając zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Jednakże, w takiej formie, to znaczy - uzupełnienie decyzji w odpowiedzi na skargę strony do sądu administracyjnego nie jest prawnie skuteczne (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 1999r., III SA 1756/99 – LEX nr 47228). Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza przywołane w rozważaniach przepisy postępowania i prawa materialnego, na zasadzie art. 145 § l pkt l lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.