III SA/Kr 342/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Wiesław Kisiel spr. NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 marca 2003 , Nr: [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy [...] I stwierdza nieważność § 60 ust.1 załącznika do zaskarżonej uchwały II określa , że przepis wymieniony w pkt 1 nie może być wykonany wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2007 r., III SA/Kr 342/07 Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy Limanowa z dnia 28 marca 2003 r., nr VI/36/2003 w sprawie uchwalenia statutu Gminy Limanowa (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego nr 136, poz.1825 i nr 201, poz.2552 i nr 308, poz.3560, r.2004 nr 77, poz.988 i r.2005, nr 474, poz.3517). Podstawą prawną tej uchwały były przepisy art.18 ust.2 pkt 1 w związku z art.3 ust.1, art.5 ust.3, art.11b ust.3, art.18a ust.5, art.22, art.23 ust.2 oraz art.37a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142 poz.1591 z późn. zm.). Skarżący organ nadzoru domaga się stwierdzenia przez Sąd nieważności § 60 ust.1 statutu Gminy Limanowa, ponieważ uzależnia on utworzenie klubu radnych Rady Gminy Limanowa od zadeklarowania udziału w klubie przez co najmniej 7 radnych [Warunkiem utworzenia klubu radnych jest zadeklarowanie w nim udziału co najmniej 7 radnych.]. Zdaniem skarżącego Wojewody Małopolskiego zakwestionowany przepis statutu jest sprzeczny z art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym [Radni mogą tworzyć kluby radnych na zasadach określonych w statucie.]. Ustawa nie określa rodzaju, ani charakteru zadań klubów radnych, ale mimo to rada gminy nie dysponuje nieograniczoną swobodą w ustalaniu zasad działania tych klubów. Nie jest dopuszczalne arbitralne określanie minimalnych limitów osobowych koniecznych dla utworzenia klubu radnych. Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżony § 60 ust.1 statutu Gminy Limanowa faktycznie umożliwia funkcjonowanie nie więcej niż trzech klubów radnych, co stanowi naruszenie ustawowego prawa każdego z radnych do zrzeszania się w klubach radnych. W radzie zazwyczaj są reprezentowane zróżnicowane opcje i bardzo łatwo może dojść do pozbawienia 3-4 osobowych grup radnych możliwości założenia własnego klubu. Nie sposób wykluczyć sytuacji, w której w 21-osobowej Radzie Gminy Limanowa pokaźna grupa radnych pozostanie niezrzeszona wyłącznie wskutek arbitralnego uregulowania w § 60 ust.1 statutu Gminy. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., II SA 910/96 oraz wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., II SA/Kr 1614/03. W dniu 28 marca 2007 r. Rada Gminy Limanowa podjęła uchwałę nr V/36/2007 w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencję do ustalania ustroju wewnętrznego tych jednostek (art.169 ust.4 Konstytucji RP), w tym także —zasad działania klubów radnych (art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym). Limit 7 osób koniecznych do utworzenia klubu radnych znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2003 r., II SA/Kr 488/03, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2004 r., II SA/Kr 3167/03 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04). W czasie rozprawy pełnomocnik reprezentujący Radę Gminy odpowiadając na pytanie Sądu oświadczył, że w Radzie Gminy Limanowa aktualnej kadencji nie powstał żaden klub radnych, zaś w kadencji poprzedniej był tylko jeden klub. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno skarżący Wojewoda w swojej skardze, jak i Rada Gminy w swojej odpowiedzi na skargę powołują się na orzeczenia sądowe na poparcie swych przeciwnych stanowisk w niniejszej sprawie. Wskazuje to, że nie jest jeszcze ustabilizowana i definitywnie wykrystalizowana linia orzecznictwa sądowego na temat art.23 ustawy o samorządzie gminnym i granic statutowej regulacji liczby radnych mogących utworzyć odrębny klub. Kluby radnych Rady Gminy Limanowa są uprzywilejowane w zakresie ustalenia składu osobowego Komisji Rewizyjnej (§ 64 ust.3 statutu), co jest konsekwencją uregulowania art.18a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. § 64 ust.3 statutu nie uszczegóławia powołanego przepisu ustawowego w odniesieniu do procedury kształtowaniu składu osobowego Komisji Rewizyjnej; w szczególności nadal nie wiadomo ilu przedstawicieli może posiadać każdy z klubów ani czy skład Komisji obejmuje obligatoryjnie radnych niezrzeszonych. Brak możliwości tworzenia klubów mniejszych niż 7 osobowe, nie pozbawia grupy co najmniej 5 radnych prawa wykonywania inicjatywy uchwałodawczej (§ 47 ust.2 pkt 3 statutu). Ani statut, ani ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje klubowi dodatkowych ułatwień, ponad wyżej wymienione, ani też nie nakłada nań innych ograniczeń w wykonywaniu mandatu radnego. Dla oceny prawnych konsekwencji wejścia w życie § 60 ust.1 statutu Gminy Limanowa należy wziąć pod uwagę istotne znaczenie, jakie dla wykonywania wolnego mandatu radnego ma prawo klubu do delegowania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Komisja rewizyjna jest jedyną obligatoryjną komisją rady gminy (art.18a ustawy o samorządzie gminnym), na rzecz której ustawodawca zastrzegł kompetencje kontrolne działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (art.18a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym), kompetencję opiniowania wykonania budżetu gminy i występowania z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (art.18a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym), kompetencję opiniowania wniosku radnych o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium (art.28b ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie można utożsamiać kompetencji komisji rewizyjnej z kompetencjami rady gminy, gdyż ta ostatnia nie może przejąć w swoje ręce ustawowych kompetencji komisji rewizyjnej. Skoro ustawodawca zastrzegł na rzecz komisji rewizyjnej istotne kompetencje służące oddziaływaniu rady gminy na organ wykonawczo-zarządzający, komunalne jednostki organizacyjne i jednostki pomocnicze, to tym samym zwiększył znaczenie udziału radnych w komisji rewizyjnej dla wykonywania wolnego mandatu radnego. Można wprawdzie twierdzić, że w skład komisji rewizyjnej muszą wchodzić przedstawiciele radnych niezrzeszonych w żadnym klubie, ale uprawnienie to nie jest gwarantowane ani przez ustawy o samorządzie gminnym, ani przez statut Gminy Limanowa. W Radzie Gminy Limanowa w bieżącej kadencji nie ma żadnego klubu radnych, a mimo to Komisja Rewizyjna została wybrana. W takim jednak przypadku wybory odbywają się z poszanowaniem równych praw wszystkich radnych (art.21 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i § 64 ust.1 i 2 statutu Gminy Limanowa), bez możliwości skorzystania z trybu wyboru członków Komisji Rewizyjnej, uprzywilejowującej członków klubów radnych (art.18a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym i § 64 ust.3 statutu Gminy). Dlatego można uznać, że prawo radnych tworzenia różnorodnych klubów w sposób istotny wzmacnia możliwości wykonywania przez radnego wolnego mandatu. Sformalizowanie porozumienia z innych radnymi w postaci klubu wyodrębnia i wzmacnia tą grupę i każdego z zaangażowanych radnych. Patrząc na to samo uregulowanie od strony kontrolowanego Wójta Gminy Limanowa, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych, co najmniej potencjalnie ma duże znaczenie czy w komisji rewizyjnej będą reprezentowani tylko radni niezrzeszeni (jak obecnie w Gminie Limanowa), dwa kluby czy więcej. Artykuł 23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do uregulowania w jej statucie zasad działalności klubów radnych, a nie —zasad tworzenia klubów radnych, jak to uczyniła Rada w zaskarżonym § 60 ust.1 Statutu. Próbując wyznaczyć, na potrzeby niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, granicę między "działalnością" i "tworzeniem" jako przedmiotem regulacji statutowej, uzasadnione jest odwołanie się do bardziej ogólnych norm prawa przedmiotowego. Ogólną regułą dobrego prawodawstwa jest miarkowanie liczby i skali nakazów i zakazów bezwzględnie obowiązujących, albowiem prawodawca w demokratycznym państwie prawa powinien przywiązywać duże znaczenie do przestrzegania subsydiarności prawa w stosunku do samodzielnych decyzji adresatów prawa. Zasada subsydiarności eksponuje naturalnie rozsądną skłonność do poszukiwania optymalnego kompromisu i praktycznego uzgodnienia sprzecznych celów: rozdziału kompetencji decyzyjnych i koordynacji działań (por. F.E.Schnapp "Samorząd jako element polityki porządku prawnego", [w:] "Samorząd Terytorialny" r.1991, nr 7-8, s.5). Zastosowanie tej ogólnej reguły porządku prawnego, a prawa samorządu terytorialnego w szczególności — do wykonywania wolnego mandatu radnego powinno skłaniać prawodawcę miejscowego do usilnego poszukiwania złotego środka w regulowaniu problematyki klubów radnych. Skoro więc rada gminy jest expressis verbis upoważniona do uregulowania w statucie zasad działalności klubów radnych, a brak równie wyraźnej wzmianki o regulowaniu zasad ich tworzenia, to wspomniana zasada subsydiarności każe składowi sędziowskiemu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyprowadzić wniosek, że nie można domniemywać kompetencji Rady Gminy do poszerzania statutowego skrępowania radnych zainteresowanych współpracą w formie klubu ponad wyraźnie wymienione zasady działania klubów. Przedmiotem zaskarżonego § 60 statutu nie jest bowiem wewnętrzna organizacja Rady, lecz — działalność klubów niebędących organami Rady. Skoro więc przedmiotem § 60 statutu jest wykonywanie wolnego mandatu radnego, to nie ma podstaw, aby rozszerzająco interpretować słowa art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Przeciwnie, należy wyeksponować dychotomię zapisaną w tym przepisie, tj. z jednej strony jest "tworzenie" klubów przez radnych, a z drugiej (w następnej kolejności) - "działanie" klubu jedynie w najbardziej generalnym zakresie ("na zasadach") uregulowane w statucie. Sąd odczytuje art.23 ustawy o samorządzie gminnym jako zakaz ingerowania przez statut Gminy w samo tworzenie klubów bez wyraźnego powodu. Rada Gminy Limanowa dostrzegła znaczenie swobody w tworzeniu klubów, stwierdzając w § 59 ust.1 statutu, że radni mogą tworzyć kluby według kryteriów przez siebie przyjętych. Niezbędnym uzupełnieniem swobody kryteriów grupowania się radnych w kluby musi być swoboda w określaniu przez radnych liczebności swych klubów. Powyższe przesłanki nakazują negatywną ocenę każdego nadmiernie restrykcyjnego uregulowania prawa radnych do tworzenia klubów, albowiem taki przepis statutowy co najmniej potencjalnie ogranicza bądź uniemożliwia radnym wykorzystywanie uprzywilejowanej pozycji klubów w tworzeniu komisji rewizyjnej oraz wykonywaniu przez nią kompetencji kontrolnych. Jeżeli zestawić ze sobą powyższe dyrektywy tj. wolność wykonywania mandatu radnego, wolność radnych w wyborze kryteriów grupowania się w klubach, ustawowe uprzywilejowanie klubów w kontroli wójta gmina, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych Gminy oraz postulat przestrzegania subsydiarnej roli nakazów i zakazów — to należy dojść do wniosku, że w obowiązującym prawie kształtującym ustrój jednostek samorządu terytorialnego, obowiązuje domniemanie braku ograniczeń liczbowych w tworzeniu klubów radnych. Dopiero istotne wartości porządku prawnego (takie jak sprawność działania rady gminy) mogą ewentualnie uzasadnić ograniczenie statutem gminy możliwości powoływania klubów radnych, co najczęściej oznacza podwyższanie minimalnej liczby radnych wymaganych dla ukonstytuowania się klubu. Im mniej liczebna jest rada, tym ważniejsze muszą być powody usprawiedliwiające podwyższenie w statucie minimalnej liczby radnych mogących utworzyć oddzielny klub. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz.1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz.268 i nr 208, poz.1536) w związku z art.94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst Dz.U.2001, nr 142, poz.1591; r.2002, nr 23, poz.220 i nr 62, poz.558, i nr 113, poz.984, i nr 214, poz.1806; r.2003, nr 80, poz.717, i nr 153, poz.1271 i nr 162, poz.1568; r.2004, nr 102, poz.1055— według stany prawnego na dzień ostatniej nowelizacji statutu Gminy Limanowa) oraz na podstawie oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.