II OSK 1751/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. i C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 58/07 w sprawie ze skargi E. G. i C. G. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Rady Miejskiej w J. na rzecz E. G. i C. G. kwotę 500 (słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 58/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. G. i C. G. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. W skardze na powyższą uchwałę E. G. i C. G. podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego, a zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie terenu w sposób niezgodny z ich oczekiwaniami. Skarżący podnieśli zarzut sprzeczności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] przewidującymi, że obszar położony wzdłuż ulicy [...], na którym zlokalizowana jest ich nieruchomość, oznaczono jako tereny zabudowy mieszkalno-usługowej "o niskiej intensywności ukształtowane". Tereny powyższe oznaczono w planie miejscowym symbolem UM1, dla których podstawową funkcją jest zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną przy uwzględnieniu infrastruktury technicznej oraz zieleni. Dopuszczalną funkcją, w myśl ustaleń planu miejscowego, jest produkcja, składowanie oraz mieszkalnictwo jednorodzinne wyłącznie w zakresie remontów i modernizacji obiektów istniejących bez prawa ich rozbudowy. Skarżący podnieśli, że ustalone w planie przeznaczenie interesującego ich terenu w znaczącym stopniu zmienia dotychczasowy sposób jego zagospodarowania oraz jest rażąco niezgodne z treścią studium i narusza ich prawa jako właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, stwierdzając, że wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to jednak nie może zastępować planu, ani też rozstrzygać w sposób szczegółowy i ostateczny o przeznaczeniu terenów objętych tym planem. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi co do niezgodności ustaleń studium z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "UM" w planie miejscowym. W ocenie Sądu tereny przeznaczone w planie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową (UM) odpowiadają nie tylko wskazanym w Studium terenom "zabudowy usługowej ukształtowanym", ale również terenom "zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowanym". Z treści dokumentu zawierającego stanowisko zespołu opracowującego projekt planu wyjaśniono na stronie 1, że stwierdzenie o zgodności zapisów planu ze Studium polega na wykazaniu "braku konfliktów przestrzennych, programowych i funkcjonalnych" między tymi aktami. Od powyższego wyroku E. G. i C. G. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 32 w związku z art. 54 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 146, art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 90 ust. 1 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji nie rozważył istotnych argumentów zawartych w ich piśmie procesowym złożonym podczas rozprawy w dniu 11 lipca 2007 r. Sąd nie dostrzegł okoliczności, że skarga została wniesiona również w imieniu mieszkańców J. W skardze kasacyjnej podniesiono nadto wątpliwości co do należytej reprezentacji Rady Miejskiej w J. w postępowaniu sądowym. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie Prezydent nie mógł skutecznie występować przed Sądem w imieniu Rady, a zatem nie mógł on skutecznie udzielić pełnomocnictwa procesowego. Prowadzi to do wniosku, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania. Kolejną przesłanką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest pozbawienie skarżących możliwości obrony ich praw. W szczególności skarżący nie mogli zapoznać się ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zostało złożone do akt dopiero w trakcie rozprawy, a wniosek skarżących o odroczenie rozprawy w celu zapoznania się z powyższym dokumentem, został przez Sąd oddalony. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał analizy akt sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności, do czego jest zobowiązany na mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Zarzucono nadto naruszenie art. 5, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 15, art. 17 pkt 6, 8 i 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), art. 19 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego została podjęta w dniu [...] (ze zmianą dotyczącą obszaru planu dokonaną w dniu [...]), podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostało przyjęte dopiero w dniu [...]. Prowadzi to do uznania, że procedura sporządzania planu została wszczęta i toczyła się pomimo braku studium. W skardze kasacyjnej wskazano, że w aktach sprawy brak jest dowodu przedłożenia zaskarżonej uchwały organowi nadzoru, pomimo obowiązku określonego w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo skarżący zakwestionowali przebieg procedury planistycznej, zarzucając w szczególności, że nie zostało wyjaśnione, czy opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej została sporządzona zgodnie z prawem oraz czy osoba uczestnicząca w sporządzaniu projektu planu posiadała niezbędne kwalifikacje w świetle art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy sporządzona prognoza oddziaływania planu na środowisko odpowiada przepisom prawnym w zakresie ochrony środowiska. Podniesiono również, że zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zostały przez gminę uzyskane po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, podczas gdy ustawa wymaga, aby rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 17 pkt 8 ww. ustawy zostały podjęte przed tym etapem procedury planistycznej. Wątpliwości dotyczą także przebiegu tzw. publicznej dyskusji, gdyż organ planistyczny zaniedbał sporządzenia rzetelnego protokołu w tym zakresie. Ponadto podniesiono, iż organ planistyczny nie stwierdził przed uchwaleniem planu miejscowego zgodności projektu planu ze studium, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżących stwierdzenie to powinno być dokonane w drodze odrębnej uchwały, a nie jak w niniejszej sprawie - w samej uchwale "planistycznej" z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym, głównie z tego względu, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie odniósł się do licznych zarzutów strony skarżącej, koncentrując uwagę wyłącznie na zarzucie braku zgodności projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Nie ma oczywiście znaczenia fakt, że liczne zarzuty, o których mowa, zostały przedłożone na piśmie dopiero w dniu rozprawy. Z kolei ogólne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji niepoparte jakąkolwiek argumentacją, o braku zasadności zgłoszonych zarzutów nie może zyskać akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym bardziej że pośród zarzutów, do których Sąd pierwszej instancji się nie odniósł są i takie, co do których nie sposób byłoby przyjąć, że poddają się jednoznacznej ocenie. W szczególności wskazać trzeba podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a w ślad za tym i w skardze kasacyjnej, naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczących procedury uchwalania przedmiotowego planu (kwalifikacje członków zespołu opracowującego projekt planu, sposób sporządzenia prognozy oddziaływania planu na środowisko, równoległe prace nad projektem studium i planu miejscowego, zgoda stosownych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele). Z materiałów sprawy nie wynika aby kwestie te wyjaśniał Sąd pierwszej instancji, a przecież w zależności od tego czy doszło w tej mierze do naruszeń, a jeżeli tak to od oceny ich wpływu na byt prawny planu zależało rozstrzygnięcia Sądu orzekającego w sprawie. To prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nie uzasadnił (poza jednym ww. zarzutem o braku zgodności projektu planu ze studium), uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, ale i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.