II SA/Op 329/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 14 lutego 2007 r. nr V/31/07 w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rady Gminy Rudniki na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 14 lutego 2007 r., nr V/31/07, w sprawie ustalenia stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy, Rada Gminy Rudniki działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), ustaliła stawkę procentową "z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy w wysokości 20%, w przypadku jej zbycia przed upływem 5 lat od chwili obowiązywania tej zmiany". Uchwale nadano rangę aktu prawa miejscowego i postanowiono o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Wojewóztwa Opolskiego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł organ nadzoru - Wojewoda Opolski, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego żaden przepis prawa, a w szczególności żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia rady gminy do ustalania stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej wydaniem w stosunku do tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. Nie stanowi takiego upoważnienia przepis art. 63 ust 4 (?) ustawy. Jeżeli rada gminy chce określić stawki procentowe opłaty planistycznej, to zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, jest to możliwe tylko wówczas, gdy jednocześnie dochodzi do uchwalenia planu. W przypadku braku planu kompetencji takich gmina nie może realizować. Skarżący powołał się przy tym na przepis art. 7 Konstytucji RP, który upoważnia władze publicznego do działania tylko w wypadku wyraźnego prawnego upoważnienia. Gmina Rudniki wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż ustawodawca wprost przypisał radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast przepis art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i 37 dotyczących opłat planistycznych w sytuacji wydawania decyzji o warunkach zabudowy, obliguje do stosowania tych unormowań w całości, w tym także stwarza podstawę do wydania odpowiedniej uchwały przez radę gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PPSA, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 u.s.g.) i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze, zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. zgodność z prawem przedmiotowej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - PPSA); termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. II OSK 320/05 – ONSA i wsa z 2006 r., nr 1, poz.6). Tym samym skargę należało uznać za dopuszczalną. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny uchwały zauważyć należało, że zaskarżonej uchwale została nadana ranga aktu prawa miejscowego, z czym wiążą się pewne elementarne wymogi formalno – redakcyjne. Akt taki musi odznaczać się jasnością sformułowań i precyzją treści w zakresie normowania określonego stanu faktycznego. Podobnie precyzyjna musi być podstawa prawna jego wydania. Zacytowana na wstępie treść § 1 uchwały tylko przy wysoce liberalnym podejściu pozwala na ustalenie rzeczywistej woli organu stanowiącego, polegającej na chęci objęcia opłatą planistyczną nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek objęcia ich decyzją lokalizacyjną. Nie sposób natomiast jednoznacznie wywnioskować czego dotyczy końcowa część zapisu "w przypadku jej zbycia przed upływem pięciu lat od tej zmiany." Podobnie przywołana podstawa prawna – art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu, dotyczy zupełnie innej kwestii (możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz więcej niż jednego wnioskodawcy) aniżeli tej, która została poruszona w uchwale. Już chociażby z tych względów trudno byłoby pozostawić zaskarżoną uchwałę w gminnym porządku prawnym. Rozpoznanie skargi wymaga jednak rozstrzygnięcia podstawowej kontrowersji merytorycznej, jak zarysowała się między skarżącym organem nadzoru a Gminą Rudniki. Sprowadza się ona do wyjaśnienia, czy odesłanie wynikające z przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu stanowi wystarczającą podstawę prawną do wydania, przez organ stanowiący gminy, aktu prawa miejscowego, o którym mowa jest w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu. Kompetencje planistyczne rady gminy wynikają wprost z przepisu art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu, co w powiązaniu z przepisem art. 15 ust. 2 tej ustawy, regulującym składniki, jakie obligatoryjnie powinien zawierać plan miejscowy, pozwala na wyprowadzenie kompetencji rady gminy także w zakresie ustalenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę planistyczną, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z kolei ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe unormowania statuują zatem kompetencje stanowiące rady gminy wyłącznie w zakresie ustalenia stawek procentowych i to tylko w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, nie dotyczą natomiast innych przypadków, o których jest mowa w przepisie art. 36 ustawy o planowaniu, ani nie stwarzają podstawy prawnej do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wynikającym z art. 37 tej ustawy. Kompetencje uchwałodawcze ustawodawca powiązał przy tym w sposób ścisły (funkcjonalny i czasowy) z uchwaleniem planu miejscowego. Z kolei przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu, który – jak wynika z treści zaskarżonej uchwały – był rzeczywistą podstawą prawną jej podjęcia, stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tego rodzaju odesłanie może budzić istotne wątpliwości, czego widocznym wyrazem są rozbieżności w poglądach doktryny i judykatury. W komentarzu "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" pod red. prof. Z Niewiadomskiego (Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 517) zajęto stanowisko aprobujące możliwość uchwalenia w tym przedmiocie samodzielnego (odrębnego) aktu prawa miejscowego. W przywoływanym przez skarżącego wyroku WSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Rz 763/05 stwierdzono natomiast, że z uwagi na to, iż ustalenie wysokości opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli rada gminy chce korzystać z tych kompetencji, wynikających wprost z ustawy, to jest to możliwe tylko wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Ten ostatni pogląd opiera się zatem na wykładni językowej przepisów ustawy o planowaniu, wyliczającej w sposób enumeratywny właściwość organów i zasady ustalania stawek opłaty planistycznej oraz właściwość organów i zasady ustalania odszkodowana w innych przypadkach, o których mowa jest w art. 36 ustawy o planowaniu. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w istocie brak jest podstaw nie tylko do dekodowania z norm ustawy o planowaniu, poddanej wykładni językowej, podstawy prawnej do uchwalania przez organ stanowiący gminy stawek opłaty planistycznej w przypadku, o którym mowa w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu, ale brak jest również podstaw do wyprowadzenia tego rodzaju kompetencji rady gminy w przypadku poddania wspomnianego przepisu art. 63 ust. 3 wykładni funkcjonalnej i systemowej. Konieczność rozważenia rzeczywistego znaczenia i zakresu odesłania wynikającego z tego przepisu z punktu widzenia tych dwóch rodzajów wykładni wydaje się konieczna głównie z tego powodu, że w myśl zasady clara non sunt interpretanda, możliwe jest ograniczenie się tylko do wykładni językowej, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy. W przypadku gdy interpretowany przepis - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku – odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów, z reguły w grę wchodzić musi wykładnia szersza, uwzględniająca w pierwszym rzędzie rzeczywisty cel i funkcję odesłania. Już samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że nie może tu być dosłownego stosowania norm wynikających z językowej wykładni przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Rozważyć w tym miejscu przeto należy, jaki był rzeczywisty cel i społeczno – ekonomiczna funkcja odesłania wynikającego z przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz kto (jaki organ) jest rzeczywistym adresatem tego odesłania. Wydaje się, że zasadniczą funkcją unormowań wynikających z przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu jest obciążenie organów władzy publicznej (w tym wypadku gminy) negatywnymi dla właścicieli nieruchomości skutkami podejmowanych przez te organy działań w sferze planistycznej. Wynikający z przepisu art. 36 ust. 4 obowiązek pobrania opłaty planistycznej powiązano natomiast nie tylko z objęciem nieruchomości ustaleniami planu i związanym z tym wzrostem jej wartości, ale także ze stosownym zapisem planu ustalającym procentową wysokość tej opłaty. Bez takiego zapisu pobranie opłaty przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie jest możliwe. Z drugiej strony podkreślić należy, że powyższy przepis stanowi dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, a także stanowi przejaw tego, że z woli ustawodawcy renta planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. Przy takich uwarunkowaniach, wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione odrębną uchwałą organu stanowiącego gminy lub decyzją organu wykonawczego gminy, nie wydaje się dopuszczalna. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych drugiego stopnia (wykładni funkcjonalnej) może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy nie prowadzi to do oczywistej kolizji z dyrektywami interpretacyjnymi stopnia pierwszego, a więc z dyrektywami językowymi (np. uchwała NSA z dnia 29 maja 2000 r., sygn. FPS 2/00 – ONSA z 2001 r., nr 1 poz. 2; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99 – OSNKW z 1999 r., nr 7 – 8, poz. 42). Zastosowanie wykładni funkcjonalnej we wskazanym wyżej kierunku w rozpatrywanej sprawie prowadziłoby do zastąpienia ustawodawcy i konieczności wykreowania w tej drodze nieistniejącego przepisu. Byłoby to dodatkowo niedopuszczalne i z tego względu, że w myśl przepisu art. 94 Konstytucji RP "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Takie unormowanie wyłącza możliwość domniemania kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, zwłaszcza na drodze kreatywnej (prawotwórczej) wykładni takich przepisów ustawowych, które wprost lub w drodze prostego odesłania kompetencji takich nie ustanawiają. Przeciwko dopuszczeniu możliwości wydawania aktów prawa miejscowego lub aktów indywidualnych w zakresie ustanawiania opłaty planistycznej przemawia także i to, że decyzja o warunkach zabudowy zasadniczo różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana - jeśli chodzi o charakter prawny - z aktem prawa miejscowego. Również nie wywołuje ona skutków identycznych jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel, zasadniczym jej skutkiem jest umożliwienie określonej zabudowy lub zagospodarowania terenu przez konkretną osobę i w określonym czasie, można wydawać więcej niż jedną tego rodzaju decyzję dla określonego terenu, inwestor może zrezygnować z jej wykorzystania dla celów w niej wskazanych, a to oznaczać będzie, że decyzja nie wywoła żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga i to, że wydanie decyzji lokalizacyjnej w żadnym stopniu nie umniejsza kompetencji planistycznych gminy i nie niweczy na przyszłość możliwości objęcia terenu objętego decyzją planem zagospodarowania przestrzennego, wraz ze wszelkimi konsekwencjami z tego faktu wynikającymi. Reasumując, stwierdzić należy, ze zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności po myśli art. 147 § 1 PPSA. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały oraz kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 PPSA.