I OSK 1234/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1125/05 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną FSygn. akt. I OSK 1234/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1125/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Burmistrz Miasta [...] w dniu 9 grudnia 2004 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne o podział nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 171 o powierzchni 0,0308 ha, mającej urządzoną księgę wieczystą kw nr 22244. Właścicielami powyższej nieruchomości są L. i D. małżonkowie S. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno -architektonicznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków wojewódzka mazowieckiego nr A- 82. Postanowieniem z dnia 15 marca 2005 r. Burmistrz Miasta [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału powyższej nieruchomości z tą uwagą, że działka o projektowanym numerze ewidencyjnym 171/1 wydzielana jest z przeznaczeniem na teren komunikacji stanowiącej ciąg pieszo - jezdny, zapewniający dojazd do terenów działek budownictwa mieszkaniowego. Zażalenie na powyższe postanowienie Burmistrza Miasta [...] złożył L. S. podnosząc, że projektowana droga ma ewentualnie prowadzić do jego działki, na której stoi budynek garażowy i ma się zakończyć na granicy a nie jej przekraczać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...], nr [...] opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...] w obrębie 14 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 171 stanowiącej własność L. i D. małżonków S. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 93 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przedmiotowej sprawie działka nr 171, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 marca 2002 r., nr XXXVII/566/2002, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ogłoszonej w dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2002 r., nr 117, poz. 2606, położona jest na terenie oznaczonym symbolem "A 1/98 Kx" (0,07 ha) - teren komunikacji stanowiącej ciąg pieszo - jezdny zapewniający dojazd do terenów działek budownictwa mieszkaniowego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Burmistrz Miasta [...] prawidłowo wydał postanowienie, że planowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 93 ust. 2 oraz art. 94 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nierozważnie faktycznej możliwości zagospodarowania wydzielonej działki, a także zgodności proponowanego podziału nieruchomości z przepisami szczególnymi, oraz zarzut naruszenia art. 2, 7, 21 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości i naruszenie własności pomimo braku wyraźnego interesu publicznego. W ocenie skarżącego proponowany podział działki nie służy celom planowania przestrzennego i racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Skarżący zarzucił także organom orzekającym w sprawie niezbadanie, czy droga powstała w wyniku podziału jego działki spełnia kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał także, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 sierpnia 2003 r., nr X/96/2003 w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stanowi prawo miejscowe obowiązujące na danym terenie i jako taka nie podlega weryfikacji przez Kolegia. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1125/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Sąd wskazał, że jedną z zasad kształtujących sposób prowadzenia przez organy administracji postępowania jest reguła zapisana w treści art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie właścicielami nieruchomości, której dotyczy wszczęte postępowanie o jej podział, są L. i D. małżonkowie S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że o ile organ pierwszej instancji prawidłowo doręczył postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału obojgu małżonkom S., o tyle organ odwoławczy pominął D. S., nie doręczając jej postanowienia z dnia [...]. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. gwarantującą czynny udział stron w każdym stadium postępowania, również na etapie odwoławczym. Pominięcie D. S. należy uznać za uchybienie kwalifikujące się jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r., skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 10 § 1 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.); art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu należy uznać za bezzasadne, gdyż jak stanowi przepis art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Wskazano, że w dniu 20 stycznia 2005r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 162, poz. 1691), której przepis art. 1 pkt 9) nadał art. 36 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego następujące brzmienie: "Art. 36 § 1. Oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonywanie zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. § 2. Każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku. § 3 (...)". Jak zatem wynika z powyższego, nadanie nowego brzmienia temu przepisowi stanowi fundamentalną zmianę w zakresie małżeńskich stosunków majątkowych w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego, której skutek należy przenieść również na grunt postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium wydane zostało w dniu [...], a więc już na podstawie nowoobowiązujących przepisów z zakresu Prawa rodzinnego i opiekuńczego. Fakt, iż powyższe postanowienie doręczone zostało wyłącznie L. S., z pominięciem D. S. w świetle nowej treści art. 36 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, mógł być potraktowany jako oczywista omyłka, nie zaś skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Doręczenie postanowienia L. S. było bowiem skuteczne wobec D. S., skoro współmałżonek był zobligowany poinformować żonę o powyższym rozstrzygnięciu Kolegium, dotyczącym niewątpliwie majątku wspólnego małżonków S.. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż podziela stanowisko Sądu, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998r., sygn. akt SA/Rz 899/98; OSP 1999, nr 5, poz. 106 oraz uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999r. OPK 1/99; ONSA 1999, nr 3, poz. 84), wskazano jednak, że nie jest to postanowienie, które w jakikolwiek sposób kończy postępowanie w sprawie podziału nieruchomości i podkreślono, że postanowienie opiniujące podział podejmowane jest na podstawie obowiązującego planu, a zatem jego byt prawny jest nierozłącznie związany z mocą obowiązującą tego planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego z samego założenia nie może być uznany za zasadny. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ( skarżący powołał w podstawie skargi kasacyjnej jedynie przepis art. 174 § 1 w stosunku do tego zarzutu ) jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, a więc przepisy zawarte w p.p.s.a., którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jeśli chodzi przepisy k.p.a., to jedynie naruszenie przepisu art. 156 może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów (art. 10 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a.), których nie stosował. Zaś nie stosował ich, ponieważ w istniejącym stanie prawnym w ogóle nie był uprawniony do ich stosowania. Przepisy te bowiem regulują postępowanie administracyjne, a nie postępowanie przed sądami administracyjnymi. Za chybione uznać również należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego a mianowicie przepisu art. 36 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. O tym zaś kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym mówi przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego czy też nie, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Powyższe wywody prowadzą więc do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym stronami są poszczególni małżonkowie jako osoby fizyczne, a nie małżeństwo jako instytucja mająca swoje unormowanie w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stroną postępowania nie jest małżeństwo a jedynie poszczególni współwłaściciele objętej podziałem nieruchomości. W związku z powyższymi rozważaniami trudno uznać za zasadny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd l instancji prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 93 ust. 1-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą wyłącznie zasad podziału nieruchomości położonych na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust. 4) organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 cyt. ustawy są jedynie częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, na co wyraźnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.