II SA/Gl 441/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd oddala skargę Rada Miejska w S. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikat od opłat rocznych z tytułu oddania w trwały zarząd nieruchomości, stanowiących własność Gminy Miejskiej S., w następującej wysokości : 1) do [...] % dla nieruchomości oddanej na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla innych celów publicznych, 2) do [...] % dla nieruchomości oddawanych jednostkom organizacyjnym, prowadzącym działalność opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, sportową i turystyczną, na cele nie związane z działalnością zarobkową. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...] r., zaś pismem z dnia [...] r. organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podjętym w dniu [...] r., Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tejże uchwały jako niezgodnej z art. 84 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 106 kpa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że udzielanie bonifikat ma charakter indywidualny, bowiem zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty rocznej ustala się w drodze decyzji właściwego organu, wydanej w indywidualnej sprawie. Stąd też w ocenie Wojewody, rada gminy nie może udzielić zgody mającej charakter generalny, zaś wyrażenie takiej zgody winno nastąpić w drodze postanowienia w trybie art. 106 § 1 kpa, spełniającego wymogi z art. 124 kpa. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Gminie S. w dniu [...] r., zaś w dniu [...] r. wniesiona została skarga do sądu administracyjnego w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Nr [...]. Zdaniem Gminy, zaskarżony akt nadzoru został podjęty wskutek błędnej wykładni art. 84 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z naruszeniem art. 106 kpa. Brak bowiem przeszkód natury prawnej, aby zgoda na zastosowanie bonifikaty oraz jej zakres, zostały wyrażone w sposób bardziej ogólny. Nadto, zgoda rady może być wyrażona wyłącznie w formie uchwały, a nie postanowienia, gdyż organ ten jako stanowiący i kontrolny gminy, podejmuje akty w formie uchwał. Wreszcie, skarżąca gmina wskazała na względy natury praktycznej, przemawiające przeciwko podejmowaniu przez Radę postanowienia w każdej indywidualnej sprawie. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podkreślając że rada gminy nie posiada kompetencji do określenia ogólnych zasad udzielania bonifikat od opłat rocznych z tytułu oddania nieruchomości w trwały zarząd. W tym względzie powołano się na wyrok NSA z dnia 18 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1653/02 oraz wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 270/06. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał, że brak podstaw do kwestionowania uchwały, gdyż dopiero na etapie wydania konkretnej decyzji zachodziłaby podstawa do jej kwestionowania z powodu braku uchwały o charakterze indywidualnym. Nadto, pełnomocnik odwołał się do reguł wykładni celowościowej, podnosząc że wielkość spraw musi rzutować na podjęcie uchwały o charakterze generalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy dopuszczalne jest wyrażenie generalnej zgody na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu oddania nieruchomości gminnych w trwały zarząd na cele wymienione w art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z mocy art. 84 ust. 5 cyt. ustawy, wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu. Oznacza to, że postępowanie w tym zakresie odbywa się w trybie kpa. Z kolei przepis art. 106 § 1 kpa, stanowi że w przypadku jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzją wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tryb współdziałania organów, uregulowany przepisami procedury administracyjnej, jednoznacznie wskazuje, iż zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, które z istoty może mieć jedynie charakter rozstrzygnięcia indywidualnego ( art. 106 § 2 – 6 kpa ). Z kolei przepis art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi że jeżeli przepisy tej ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik albo wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Jednakże regulacja powyższa odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w sprawach gospodarowania nieruchomości właściwy jest starosta jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Oznacza to, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy, nie reguluje trybu wyrażania zgody przez radę gminy w trybie art. 84 ust. 3. Zdaniem składu orzekającego, nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że wyrażenie zgody na tej podstawie następuje na podstawie aktu o charakterze indywidualnym. Powołany w podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej w S. przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie dotyczy bowiem przypadku wyrażenia zgody na udzielanie bonifikat od opłat rocznych. Określenie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu ma okres dłuższy niż trzy lata, następuje bowiem w drodze aktu prawa miejscowego, o czym przesądza przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jako że nie podlega zgodnie z jej treścią ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, lecz wchodzi w życie z dniem jej podjęcia ( § [...] uchwały) ani też nie zawiera treści normującej zasady gospodarowania nieruchomościami, bowiem nie określa żadnych kryteriów, czy przesłanek, od których uzależnione będzie zastosowanie bonifikaty, ani nawet nie precyzuje jej zakresu. Stąd też zgoda rady gminy na udzielenie bonifikaty musi dotyczyć konkretnej sprawy administracyjnej, a więc zindywidualizowanego przypadku zastosowania bonifikaty. Generalne wyrażenie takiej zgody jest zatem niedopuszczalne, gdyż bez określenia jakichkolwiek dalszych warunków udzielenia tej zgody, rada gminy nie spełnia ustawowych zadań organu kontrolnego. Takie też stanowisko zajęto w wyrokach NSA z dnia 18 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1653/02 i WSA w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 270/06. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż brak przeszkód natury prawnej do podjęcia aktu o charakterze ogólnym i względów celowościowych, zauważyć przyjdzie, iż organy gminy mogą podejmować akty jedynie na podstawie i w granicach prawa. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest zaś nieważna ( art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Względy celowościowe nie mogą więc uzasadniać podejmowania aktów sprzecznych z prawem. Kwestionowana uchwała narusza zaś powołane w podstawie prawnej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym i art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co musi dyskwalifikować akt organu gminy. Inną kwestią jest zaś ocena, w jakiej formie prawnej winna być udzielona zgoda w indywidualnej sprawie. Rozstrzygnięcie sporu, czy zgoda rady gminy w trybie art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażona jest w formie postanowienia, spełniającego wymogi z art. 124 kpa, pozostaje poza ramami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego uchwały Rady Miejskiej w S., z dnia [...] r. Spór na tym tle może być zatem przedmiotem kontroli sądowej jedynie w postępowaniu, w którym zostałaby zakwestionowana legalność innego aktu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest zatem władny udzielić wiążących wskazań co do formy prawnej działania organu gminy w przyszłości. Godzi się jedynie zauważyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie istnieje spór co do formy rozstrzygnięć organów kolegialnych ( vide: m.in. uchwała NSA z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt OPK 2/98, ONSA 1998/4/113 oraz wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03, OSNP 2004/16/274). Zdaniem składu orzekającego, rada gminy jako organ kolegialny podejmuje w każdej sytuacji uchwały, nawet w sprawie indywidualnej. Za dopuszczalną praktykę należy uznać również ujęcie treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Możliwe jest także objęcie uchwałą większej liczby zindywidualizowanych przypadków wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy. Takie stanowisko koreluje z poglądem skarżącej gminy, iż z uwagi na wielkość spraw, należy zastosować rozwiązanie bardziej liberalne, co jednak nie zmienia postaci rzeczy, że rada nie może wyrazić abstrakcyjnej zgody na udzielenie bonifikat. Stąd też niezależnie od powyższych stwierdzeń, zaskarżony akt organu nadzoru, nie narusza prawa. Wojewoda działając w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, władny był orzec o nieważności wadliwej uchwały Rady Miejskiej w S.. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).