II SA/Po 211/07

II SA/Po 211/07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr/ Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sek. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. i Z. M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana 3. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących A. i Z. M. kwotę 555 zł ( pięćset pięćdziesiąt pięć zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 211/07 UZASADNIENIE Rada Miejska w dniu [...]podjęła uchwalę nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., we wsiach K., B., S . , w części dotyczącej lokalizacji napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2 x 400 kV + 2 x 220 kV, po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV P.- K. Przedmiotem ustaleń planu jest przebudowa istniejącej linii wysokiego napięcia, a celem regulacji "stworzenie podstaw formalnych i prawnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji oraz sformułowanie zapisu dotyczącego nowych parametrów technicznych linii, zasad lokalizacji słupów oraz wielkości strefy ograniczonego użytkowania (...)". W § 1 ust. 1 tej uchwały szczegółowo wskazano miejscowości oraz numery działek stanowiących obszar objęty uchwała, w tym między innymi działkę nr [...]położoną w miejscowości S., będącą własnością A. i Z. M. W § 1 ust. 2 ustalono strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż tej linii elektroenergetycznej o szerokości łącznej 44 m, po 22 m po obu stronach linii, licząc od osi linii w każdą stronę. To uregulowanie wiąże się z ustaleniami zawartymi w § 6 pkt 1 i 2 wprowadzającymi: szerokość uciążliwości elektromagnetycznej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2x220 kV + 2x400 kV wynoszącą 18 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii oraz szerokość uciążliwości akustycznej od linii elektroenergetycznej wynoszącą 22 m, licząc w każdą stronę od osi podłużnej przebiegu linii. W § 8 ust. 1 ustalono obowiązek świadczenia - na warunkach określonych przepisami szczególnymi - dostępu do słupów linii elektroenergetycznej zlokalizowanych na konkretnych działkach położonych w K., B. i S. Powyższa uchwała jest przedmiotem skargi wniesionej - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - przez A. i Z. M. - właścicieli objętej uchwałą działki nr [...]w S. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr [...]z [...]została uchwalona z naruszeniem interesu prawnego skarżących. W szczególności zezwolono na lokalizację linii energetycznej bez właściwego zabezpieczenia interesów mieszkańców, co wiąże się z obniżeniem wartości posiadanych nieruchomości, a także wystąpieniem szkodliwego promieniowania elektromagnetycznego. Nadto wskazano, iż plan zagospodarowania przed nowelizacją nie został wyłożony do publicznego wglądu, ogół mieszkańców nie był o tym poinformowany w sposób czytelny i dostępny. Uzupełniając skargę, w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2006 r. skarżący podnieśli, iż uchwała nr [...]z dnia [...]w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w K., B., S., Dz., R., P. i K. nie określała obszaru objętego planem, wykreślono jedynie trasę przebiegu linii, niewłaściwie został zmniejszony obszar ograniczonego użytkowania, nie uwzględnia on raportów o oddziaływaniu linii na środowisko. Kwestionowana uchwała zawiera szereg błędów redakcyjnych i niejasności. Gmina K. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii określenia granic obszaru objętego planem wskazano, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi ogólną informację o przedmiocie planu, a ustawa z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 12 nie definiuje dokładności lub skali mapy stanowiącej tego rodzaju załącznik. Jako zakres przestrzenny uznano obszar niezbędnych powiązań funkcjonalno-przestrzennych, który odnosił się do granicy strefy ochronnej napowietrznych elementów infrastruktury technicznej wyznaczonej przez miejscowy plan ogólny gminy K. Przedmiotem zmiany planu było wyznaczenie przebiegu trasy linii po śladzie linii istniejącej. W ocenie Gminy nie można na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. oceniać zasadności przeprowadzenia inwestycji polegającej tylko na zmianie napięcia istniejącej linii elektroenergetycznej i budowie nowych słupów nośnych dla linii w miejscu słupów istniejących. Studium zawiera część graficzną dotyczącą tej linii oraz określa warunki zainwestowania w bezpośrednim sąsiedztwie. W związku z przedmiotem planu, jak i jego postanowieniami, na etapie wyłożenia projektu zmiany planu gminy do publicznego wglądu nie zachodził obowiązek powiadomienia stron – właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógłby zostać naruszony, ponieważ zmiana planu dotyczyła zmniejszenia obszaru dotychczas posiadającego ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Zdaniem organu zawarte w uchwale błędy redakcyjne nie wpływają na zakres jego obowiązywania. Określenie nowej linii elektroenergetycznej w różny sposób – dwu lub czterotorowa – nie stanowi istotnego błędu formalnego. Podanie parametrów technicznych wyrażonych cyfrowo (2 x 220 kV + 2 x 400 kV) jest wystarczającym i jednoznacznym określeniem planowanej inwestycji. Dla zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem istotna liczba torów, sposób ich zawieszenia na słupach nośnych czy napięcie, jakie znajduje się w przewodach, ale sposób i zakres oddziaływania na środowisko przyrodnicze i ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym, jakie z powodu istnienia linii występują w przestrzeni. Reasumując Rada Miasta i Gminy wskazała, iż wadliwości uchwały nie są na tyle istotne, aby skutkowały koniecznością stwierdzenia jej nieważności bądź uchylania. Można je bowiem wyeliminować w drodze sprostowania uchwały. Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. II 855/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej nr [...] w części dotyczącej działki położonej w miejscowości S. o numerze [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano na naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a i 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem skarżący - właściciele działki położonej na terenie objętym planem - nie zostali indywidualnie, pisemnie zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Nadto zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwalał na sprawdzenie, czy organy Gminy K. zbadały spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. A. i Z. M. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skarżący zarzucili wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz przepisu art. 101 w związku z art. 94 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także przepisów art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenia prawa, które zostały stwierdzone przez Sąd pozwalają jedynie na stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części, pomimo iż wykładani przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że wyeliminowanie istotnych naruszeń prawa możliwe jest jedynie poprzez stwierdzenie nieważności całości uchwały, skutkujące pełnym powtórzeniem procesu planistycznego. Rozstrzygnięciu Sądu zarzucono również istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 §1, art. 135, art. 141 §4 i art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz pominięcia w uzasadnieniu wyroku sformułowanych zarzutów, w wyniku czego nie uwzględniono wszystkich elementów sprawy, co doprowadziło do wadliwego wniosku, iż możliwe jest wyeliminowanie uchybień w wyniku jedynie częściowego powtórzenia procedury planistycznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła także Rada Miejska wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż nie miało miejsca naruszenie interesu prawnego skarżących, albowiem prawomocna decyzją z [...] wydaną w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta udzielił PSE- Zachód sp. z o.o. w P. zezwolenia na zajęcie części nieruchomości o pow. [...]m2 /pas zajęcia o długości [...] m i szerokości [...] m/ położonej w S., działka nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tym samym ograniczono zakres interesu prawnego skarżących w procesie planistycznym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1357/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały nie ustalił jednoznacznie jej sprzeczności z prawem. Brak dokumentacji nie zwalnia Sądu od dokonania w określonych kwestiach samodzielnych ustaleń. Sąd administracyjny, oceniając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może skutecznie powoływać się na brak materiału dowodowego wskazującego, czy rada gminy dokonała oceny spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z innym aktem planistycznym (studium). W takiej sytuacji Sąd winien dokonać oceny we własnym zakresie. Jeżeli spójność między planem miejscowym, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma faktycznie miejsce, to eliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego z powodu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może być zasadne. Zdaniem sądu drugiej instancji nie każde naruszenie procedury planistycznej skutkuje nieważnością planu w myśl regulacji art. 2 ust. 1 w/w ustawy. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w zakresie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd właściwie zastosowała w sprawie wspomniany przepis, zasadnie przyjmując, że skarżący powinni zostać zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W związku ze zmianą ustaleń planistycznych w przedmiotowym planie w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących, doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Skarżący mogli bowiem oczekiwać, że w związku ze zmianą planu ingerencja w ich prawo własności będzie odbywać się na innych zasadach. Inną kwestią jest czy naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy jest takim naruszeniem prawa, które może być samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności planu. Sprawę tę Sąd I instancji powinien dogłębnie wyjaśnić. Co do zarzutów A. i Z. M., wobec uchylenia wyroku sądu I instancji, będą oni mogli przy ponownym rozpoznaniu sprawy prezentować swój pogląd w zakresie zgodności planu ze Studium oraz techniki legislacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd miał zatem na uwadze, że skarżący wnosząc skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.) wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Jako właściciele działek objętych przedmiotowym planem miejscowym mogli bowiem oczekiwać, że w związku ze zmianą planu ingerencje w ich prawo własności będą mniejsze, bądź będą się dokonywać na innych zasadach, niż ustalone dotychczas. Przesądzone zostało także, iż w toku postępowania planistycznego doszło do naruszenia względem skarżących trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając zgodność rozwiązań planistycznych przyjętych kwestionowaną uchwałą ze Studium Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy z dnia [...] stwierdzić należy, iż nie ma między nimi sprzeczności. Kwestionowana uchwała z dnia [...] jest zgodna ze Studium. W toku postępowania planistycznego doszło natomiast do szeregu istotnych naruszeń prawa, zarówno w zakresie właściwości organów jak i trybu postępowania określonych w art. 18 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządem której uchwała została podjęta. Naruszenia te dotyczyły całości procedury planistycznej, nie ograniczały się jedynie do naruszenia uprawnień skarżących, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Procedurę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania w niniejszej sprawie zainicjowała uchwała Rady z dnia [...]Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. we wsiach: K., B., S., Dz., R., P. i K. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna określać granice obszaru objętego planem. Do wyłącznej kompetencji rady gminy zastrzeżono zatem określenie granic terenu objętego przyszłymi pracami planistycznymi. Uchwała z dnia [...]nie zawiera, zdaniem Sądu, określenia granic obszaru objętego planem, ani w części tekstowej, ani w części graficznej. Uchwale tej oznaczono jedynie przebieg linii elektroenergetycznej planowanej do przebudowy, ogólnikowo wskazując na tereny sąsiadujące z przebiegiem linii, co nie jest wystarczające. W rezultacie to Burmistrz Gminy , sporządzając projekt planu, dokonał samodzielnie określenia granic terenu objętego projektem, naruszając tym samym właściwość organów. Do kompetencji organu wykonawczego gminy należy jedynie sporządzenie projektu planu dla terenów jednoznacznie określonych przez radę w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Braki uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu w tym zakresie nie dają kompetencji organowi wykonawczemu do zastępowania rady i wyznaczania wspomnianych granic. W toku prac planistycznych doszło także do tzw. "etapowania" postępowania planistycznego, bez stosownego postanowienia rady gminy przewidującego taką możliwość i określającego granice terenów wyodrębnionych do poszczególnych etapów, zawartego czy to w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, czy w odrębnej uchwale zmieniającej. Uchwała z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania planu określała, iż przyszły plan miejscowy ma być uchwalony dla wsi K., B., S., Dz., R., P. i K. Procedurę planistyczną rozpoczęto dla całego tego obszaru, opracowano projekt planu miejscowego dla całości wymienionego terenu, projekt ten przedłożono właściwym organom do uzgodnienia, a następnie wyłożono go do publicznego wglądu. Po dokonaniu tych czynności, bez uzyskania uchwały rady gminy o podzieleniu procedury planistycznej na etapy, opracowano dwa samodzielne projekty planów miejscowych, odrębnie dla wsi Dz., R., P. i K. oraz dla wsi K., B., S. Projekt planu dla wsi K., B., S. został następnie uchwalony przez Radę Miejską w dniu [...] i jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że rada gminy może, w ramach przyznanej jej swobody planistycznej, dokonywać w toku prac planistycznych zmian dotyczących obszaru objętego planem, jednakże zmian takich można dokonać jedynie na podstawie uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Działań takich nie może podjąć organ wykonawczy sporządzający projekt planu, gdyż stanowi to naruszenie właściwości organów, o jakich mowa w art. 27 ustawy. Jak wynika z załączonej dokumentacji, sporządzony przez Burmistrza Gminy projekt planu miejscowego dla wsi K., B. i S. nie został przedłożony odpowiednim organom do uzgodnienia, ani nie wyłożono go do publicznego wglądu (zgodnie z art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 4, 6 ustawy). Pominięto więc odnośnie tego projektu – następnie uchwalonego przez Radę uchwałą kwestionowaną w przedmiotowej sprawie – elementy procedury planistycznej o zasadniczym znaczeniu. Kolejnym naruszeniem procedury planistycznej było nie zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniem planu (art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy). Należy zauważyć, że Burmistrz Gminy całkowicie pominął ten etap prac planistycznych, bowiem niespornym jest, że o terminie wyłożenia projektu planu nie zawiadomiono pisemnie żadnego z właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Wskazane powyżej naruszenia procedury planistycznej, zdaniem Sądu, są na tyle istotne, że skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. Skoro stwierdzone naruszenia właściwości organów i procedury planistycznej skutkują ponowieniem całego postępowania planistycznego, zbędnym jest ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 97 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska