IV SA/Wa 531/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skarg S. W. i P. C. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania -oddala skargi- IV SA/Wa 531/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia - z wniosku S. W. i P. C. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia (...) czerwca 1961 r. nr (...) orzekającej, że budynek mieszkalny wykończony przez Zakłady (...) w P. przy ul. (...), stanowiący własność Z. G. przechodzi na własność P. Zakładów (...) w P. wraz z gruntem, stanowiącym część składową nieruchomości, za odszkodowaniem dla właścicieli w kwocie (...) złotych. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia (...) czerwca 1961 r. nr (...) Prezydium Rady Narodowej w P. orzekło, że budynek mieszkalny przy ul. (...) stanowiący własność Z. G. przechodzi na własność P. Zakładów (...) w P. wraz z gruntem, stanowiącym część składową nieruchomości, za odszkodowaniem dla właścicielki w wysokości (...) złotych. Wnioskiem z dnia (...) grudnia 1990 r., uzupełnionym pismem z dnia (...) kwietnia 1991 r. S. W. i M. C. wystąpiły o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Decyzją z dnia (...) października 1991 r. nr (...) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. Wyrokiem z dnia 25 lutego 1993 r. sygn. akt I SA 395/92 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję z dnia (...) października 1991r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia (...) grudnia 1995 r. nr (...) stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia (...) czerwca 1961 r. została wydana z naruszeniem prawa. IV SA/Wa 531/07 Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2002 r. nr (...) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku S. W. i P. C (spadkobiercy M. C.), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia (...) grudnia 1995 r. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2002 r. nr (...), utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...) października 2002 r. nr (...), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) grudnia 1995 r. Wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 4835/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi S. W. i P. C., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) października 2002 r. wskazując, jednoznacznie i kategorycznie, iż skarżący nigdy nie występowali o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) grudnia 1995 r. Decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) Minister Transportu i Budownictwa uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) sierpnia 2002 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 406/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. W. na decyzję z dnia (...) grudnia 2005 r. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...) Minister Budownictwa odmówił wszczęcia - z wniosku S. W. i P. C. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia (...) czerwca 1961 r. wskazując w uzasadnieniu, że została już dokonana ocena legalności powołanej decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...) Minister Budownictwa przekazał do rozpatrzenia, według właściwości, Wojewodzie (...), wniosek S. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) czerwca 1961 r. Pismem z dnia (...) września 2006 r. S. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. Pismem z dnia (...) września 2006 r. również P. C. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją. IV SA/Wa 531/07 Decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż kwestionowana decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zakończonego decyzją ostateczną Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) grudnia 1995 r. W związku z powyższym ponowne rozstrzyganie w tym przedmiocie byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Oznacza to, w opinii organu, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa i tym samym został wyczerpany tryb kwestionowania decyzji z dnia (...) czerwca1961 r. na drodze administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. C. i S. W. W obu skargach podniesiono, iż organy administracji zbadały legalność decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. tylko z punktu widzenia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa skoro taka była podstawa rozstrzygnięcia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) grudnia 1995 r. Można jednak kwestionować wspomnianą decyzję w zakresie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa., który to przepis ma szczególne znaczenie dla sprawy. Nie budzi więc żadnej wątpliwości, w ocenie skarżących, iż to w sentencji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy a dotyczy to tylko zarzutu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Na poparcie tego stanowiska skarżący P. C. wskazał na treść postanowienia WSA z dnia 21 września 2005r. dotyczącego wykładni wyroku tego Sądu z dnia 26 marca 2004r., w którym stwierdzono, że "na podstawie analizy art. 138 i 141 § 4 P.p.s.a. zasadnicze znaczenie dla ustalenia treści rozstrzygnięcia ma brzmienie sentencji wyroku." Powyższe, w ocenie skarżących oznacza, że decyzja z dnia (...) grudnia 1995 r. nie była ostateczna i kończąca sprawę, gdyż do rozstrzygnięcia pozostaje zarzut z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto S. W. wskazała, że znalezione dokumenty świadczyły niezaprzeczalnie o przejęciu nieruchomości skarżących z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. IV SA/Wa 531/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie bowiem decyzja Ministra Budownictwa z dnia (...) stycznia 2007 r. nie narusza prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, iż fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym IV SA/Wa 531/07 stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, stanowi również przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicatae). Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami bądź ich następcami prawnymi. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż ze zgromadzonego, w toku postępowania administracyjnego, materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. było już prowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia (...) grudnia 1995 r. Fakt, iż organ administracji publicznej powołał w sentencji rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 4 kpa, nie oznacza, że ograniczył się jedynie do badania przesłanki wynikającej z powołanego przepisu. Organ ma bowiem obowiązek badania "z urzędu" zaistnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, także w postępowaniu zainicjowanym przez stronę. Z uzasadnienia w/w decyzji wynika, że organ nie ograniczył się jedynie do badania zaistnienia przesłanki określonej w pkt. 4 skoro w pierwszej części swych rozważań szeroko omówił i ocenił stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia (...) czerwca 1961r. Wprawdzie Sąd - w niniejszym postępowaniu nie jest władny oceniać zgodności z prawem decyzji z dnia (...) grudnia 1995r. ( nawet w oparciu o art. 135 P.p.s.a.) jednakże nasuwa się stwierdzenie, że nawet gdyby przyjąć zasadność zarzutu skarżącego w tym zakresie (tzn. że organ nie wskazał jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 156§1pkt. 2 kpa) to i tak, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia tej decyzji można by - co najwyżej wskazać na naruszenie art. 107§3 kpa, które to jednak naruszenie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie znajduje także w niniejszej sprawie zastosowania ocena prawna wyrażona w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2005r. ( na które powołuje się skarżący P. C.). Postanowienie to dotyczyło wykładni IV SA/Wa 531/07 wyroku WSA z dnia 26 marca 2004r. i podstawą jego wydania były przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zupełnie innym brzmieniu niż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organów administracji. A zatem wyrażona w postanowieniu tym ocena prawna, iż "zasadnicze znaczenie dla ustalenia treści rozstrzygnięcia ma brzmienie sentencji wyroku albowiem w sentencji wyroku Sąd zawiera rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie wyroku jedynie podaje motywy tego rozstrzygnięcia (...)" nie może mieć nawet "odpowiedniego" zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Reasumując - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi swoistą ochronę przedmiotowego porządku prawnego i respektowania zasady praworządności. Wobec powyższego, to właśnie zadaniem organu - w postępowaniu nieważnościowym -jest dokonanie oceny czy decyzja administracyjna obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa bez względu na powołany przez wnioskodawców zarzut. Postępowanie w tym przedmiocie winno być prowadzone ze szczególną starannością bowiem jego wynik stanowić może odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji wyrażonej w powołanym już art. 16 kpa. W konsekwencji zatem organ wydając decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ocenia ją z punktu widzenia ewentualnego zaistnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156§1 kpa i taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, zasadnie zatem odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w myśl art. 157 § 3 kpa bowiem na podstawie powołanego przepisu orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny m. in. istnienia przeszkód prawnych dla prowadzenia danego postępowania nieważnościowego, które to w niniejszej sprawie bez wątpienia wystąpiły. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W tym stanie rzecz Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, które miał obowiązek badać z urzędu, a które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało oddaleniem skarg. IV SA/Wa 531/07 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.