II SA/Wr 13/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. przyznającej nieodpłatnie na własność małżonkom Z. i J. Ł. działkę nr [...] AM2 położoną we W. obręb O. oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 51, 56, 57, 58 i 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) na wniosek J. i Z. Ł. przejęto na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwo rolne stanowiące własność J. Ł., z gospodarstwa wyłączono zabudowaną działkę nr [...] pozostającą własnością J. Ł., przydzielono J. i Z. Ł. do dożywotniego użytkowania działkę nr [...] oraz zawarto inne wymagane rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że jak wynika z decyzji ZUS Oddział we W. z dnia [...]r. wnioskodawcy odpowiadają warunkom do przyznania emerytury. Nie mają oni możliwości przekazania gospodarstwa następcy. Podkreślono, że gospodarstwo stanowi własność J. Ł . W podaniu z dnia [...]r. J. Ł. wniósł o przydzielenie mu działki przyznanej mu powyższą decyzją, na własność. Decyzją z dna [...]r. wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991r. Nr 7, poz. 24), z upoważnienia Prezydenta W., przyznano nieodpłatnie na własność małżonkom Z. i J. Ł. działkę nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że małżonkowie ci użytkują nieprzerwanie do chwili obecnej działkę pozostawioną im do dożywotniego użytkowania decyzją z dnia [...]r. i skoro J. Ł. wystąpił o zwrot tej działki, a spełnione zostały warunki z art. 118 powołanej ustawy, to należało orzec jak w sentencji. Decyzję doręczono obojgu małżonkom, a jej odbiór potwierdził skarżący w dniu [...]r. W dniu [...]r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części orzekającej o przyznaniu działki na własność Z. Ł., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., ponieważ nie była ona właścicielką przejętego gospodarstwa. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda D. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]r. w całości, gdyż zgodnie z art. 118 cyt. ustawy przekształcenie prawa użytkowania działki we własność wymagało wniosku obojga uprawnionych, nie było natomiast dopuszczalne uwłaszczenie wyłącznie skarżącego. Decyzją z dnia [...]r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2003r. NSA w Warszawie stwierdził nieważność obu tych decyzji, gdyż organem właściwym w sprawie było samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzją z dnia [...]r. SKO we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał na wyjątkowość stwierdzania nieważności decyzji i konieczność jej oceny prawnej według stanu z daty jej wydania. Według art. 56 ust. 3 ustawy z 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jeżeli prawo do emerytury przysługiwało obojgu małżonkom, to uprawnienie do użytkowania działki przysługiwało małżonkom łącznie. Zgodnie natomiast z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Przyznanie własności wyłącznie skarżącemu byłoby sprzeczne z tym przepisem, zaś uprawnienie do nabycia prawa własności działki wymagało złożenia wspólnego wniosku obojga małżonków. Organ orzekający w tej sprawie z naruszeniem procedury pominął Z. Ł., jednak oznaczył ją jako adresata decyzji, obok skarżącego, zaś strona ta nie wniosła odwołania. Usunięcie wskazanej wady procesowej dokonywane jest w wyniku wznowienia postępowania, co obecnie nie byłoby dopuszczalne, zaś w odpowiednim czasie uzasadniałoby stosowanie art. 146 § 2 k.p.a. Nie nastąpiło natomiast rażące naruszenie art. 118 ust. 1 cyt. ustawy, gdyż samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji było zgodne z tym przepisem. Przyznanie prawa własności zgodnie z art. 118 ust. 1 następuje z mocy samego prawa i decyzja miała charakter deklaratoryjny. Treść decyzji nie pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu, a charakter jej naruszenia nie powodował niemożności jej akceptowania jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie było natomiast żadnego przepisu prawa o charakterze szczególnym, przewidującego sankcję nieważności decyzji. Skarżący złożył od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i nadal twierdził, że skoro gospodarstwo stanowiło jego wyłączną własność i on tylko wniósł o przyznanie własności działki, to nie można było przyznać tego prawa ponadto Z. Ł . Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według uzasadnienia, przedmiotem rozpoznania było istnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji, nie zaś rozstrzyganie merytoryczne sprawy. Niewątpliwie Z. Ł. z momentem przekazania gospodarstwa rolnego nabyła uprawnienie do użytkowania działki zgodnie z art. 56 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r., a skoro tak, to zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. była uprawniona obok skarżącego do nabycia własności tej działki. Organ orzekający w tej sprawie dopuścił się jedynie uchybienia o znaczeniu formalnym, gdyż nie dysponował wnioskiem Z. Ł., jednak rozstrzygnął sprawę zgodnie z powołanymi przepisami. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zaskarżył obie decyzje SKO w części dotyczącej przyznania działki również Z. Ł., jako sprzeczne z materiałem dowodowym, z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r., art. 31 i art. 33 k.r.o. oraz art. 207 k.k. oraz naruszające zasady praworządności, prawdy obiektywnej i zaufania do władz administracyjnych (art. 6, 7 i 8 k.p.a.), nadto orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sądu Najwyższego. Wniósł o zmianę tych decyzji i przyznanie działki na własność wyłącznie J. Ł . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) wyjaśnia w art. 2 pkt 1, że przez użyte w tej ustawie określenie rolnik rozumie się w szczególności zarówno właściciela gospodarstwa rolnego, jak i małżonka rolnika. Według art. 38 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych przewidzianych w ustawie ustalał ZUS. Według art. 56 ust. 2 rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu, ma prawo do użytkowania działki gruntu rolnego, przy czym zgodnie z ust. 3 uprawnienie to przysługuje obojgu małżonkom łącznie, jeżeli prawo do emerytury przysługuje im łącznie. Według art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991r. Nr 7, poz. 24) osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wymienionych przepisów wynika w sposób niewątpliwy, że użytkowanie działki powstawało z mocy prawa, z chwilą przekazania gospodarstwa i na rzecz rolnika, który je przekazał, czyli również na rzecz małżonka rolnika będącego wyłącznym właścicielem tego gospodarstwa. Także z chwilą przekazania rolnik tracił prawo własności gospodarstwa, które przechodziło na rzecz Skarbu Państwa. Organ administracji orzekający o omawianym skutku prawnym przekazania gospodarstwa, nie mógł kwestionować skutków prawnych decyzji ZUS-u orzekającej o przysługiwaniu emerytury obojgu małżonkom i nie mógł oczywiście nie uwzględnić faktu pozostawaniu obojgu rolników w związku małżeńskim. W kolejnej ustawie ustawodawca zadysponował własnością Skarbu Państwa, przyznając tymże rolnikom możność uzyskania prawa własności użytkowanej działki, o ile złożą taki wniosek. Nie następował zatem powrót do prawa własności poprzez eliminację faktu przekazania gospodarstwa i następstw prawnych tego przekazania w odniesieniu do użytkowanej działki, czyli powrót do stanu własności sprzed tych zdarzeń, lecz nowe zdarzenie w postaci uwłaszczenia użytkowników. Obojętny prawnie był natomiast stan własności gospodarstwa sprzed jego przekazania. Dlatego skarżący nigdy nie mógł uzyskać prawa własności całej użytkowanej działki na podstawie art. 118 cyt. ustawy, powołując wyłącznie fakt przysługiwania mu prawa własności przekazanego gospodarstwa oraz argumentując w ramach tego postępowania, że decyzja przyznająca prawo współużytkowania, bądź wcześniejsza decyzja przyznająca obojgu małżonkom emeryturę, było bezpodstawne. Organ rozstrzygający sprawę nie mógł bowiem, jak wskazano, pominąć skutków prawnych tych decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Skarżący mógł co najwyżej uzyskać prawo współwłasności tej działki, gdyby jednocześnie współwłaścicielem zostawała jego żona, gdyż ustawa nie dozwalała na uwłaszczenie jedynie jednej z uprawnionych do tego osób. W przypadku sprzeciwu małżonki, skarżący nie mógłby uzyskać chociażby prawa współwłasności działki, chyba że byłby uzyskał zgodę zastępczą (por. art. 24, art. 36 i art. 39 k.p.a.). Występując z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki na rzecz wyłącznie własną, skarżący przy skutecznym sprzeciwie małżonki mógł legalnie uzyskać jedynie decyzję odmowną. Organ rozpatrujący wniosek w nin. sprawie, nie zawierający wyraźnego żądania, aby z uwłaszczenia wyłączyć małżonkę, mógł domniemywać, że wolą obojga małżonków jest uzyskanie uwłaszczenia, zaś skarżący występuje w sposób dorozumiany w ich imieniu łącznie. Domysł ten nie zwalniał oczywiście organu od obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz uzyskania zgody żony skarżącego, a przede wszystkim jej wniosku o przyznanie własności działki, o ile nawet po zaadresowaniu decyzji na oboje małżonków i jej doręczeniu żonie skarżącego, nie powinno ulegać wątpliwości, że także zamiarem uczestniczki postępowania było uzyskanie własności działki. W każdym razie treść wniosku nie uzasadniała stosowania art. 33 § 4 k.p.a., a z akt nie wynikało, aby organ chociażby rozważał stosowanie art. 61 § 2 k.p.a. Przy badaniu konkretnych naruszeń prawa wywołanych wydaniem decyzji uwłaszczeniowej oraz stopnia ich natężenia lub rodzaju powstałych w następstwie tych naruszeń skutków, w ramach rozważania podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa (gdyż jedynie taka podstawa pozostawała w ogóle do rozważenia w ramach nin. sprawy), organy nadawały uchybieniu w postaci nieuzyskania wyraźnego wniosku współużytkownika bądź to znaczenie w sferze prawa materialnego, bądź procesowego. W ujęciu uznanych za nieważne decyzji wydanych w pierwszej fazie postępowania (przed wyrokiem NSA), skutek materialnoprawny wywoływał wniosek wszystkich uprawnionych, zatem bez złożenia wniosku stosowanie art. 118 cyt. ustawy w ogóle nie wchodziło w rachubę, a decyzja uwłaszczeniowa w sposób jawny naruszała jasną treść tego przepisu, co wypełniało podstawę nieważności. Decyzje zaskarżone w nin. sprawie akcentowały raczej aspekt procesowy naruszenia prawa, gdyż wniosek został przecież złożony, uczestniczka postępowania wniosek i jego skutki akceptowała, zaś naruszenie jej uprawnień procesowych nie mogło mieć znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, a w końcu przepis art. 118 został zastosowany w sposób prawidłowy, skoro decyzja orzekała o przyznaniu prawa własności działki rolnikom do tego uprawnionym. W ocenie Sądu prawidłowy był pogląd prawny, że badana przez organ decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący, w jedynie tutaj istotnym aspekcie prawnomaterialnym. Jak wskazano, raczej w postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia wniosku wystąpiły uchybienia procesowe, wypełniające podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma żadnych podstaw do przypuszczeń, że w toku ewentualnego postępowania odwoławczego lub wznowieniowego w odniesieniu do decyzji z dnia [...]r. właściwe organy nie uzyskałyby potwierdzenia wniosku przez uczestniczkę postępowania. Skutkiem tej decyzji było uwłaszczenie uprawnionych do tego rolników, w oparciu o wniosek, który niewątpliwie wymagał uzupełnienia, jednak uzasadniał stosowanie art. 118 cyt. ustawy w sposób zawarty w rozstrzygnięciu tej decyzji, o ile miało być pozytywne dla rolników. Odnosząc się jeszcze do zarzutów skarżącego należało potwierdzić trafność wywodu prawnego organu, że w nin. postępowaniu było dopuszczalne jedynie albo stwierdzenie nieważności decyzji w całości, albo odmowa tego stwierdzenia. Nie było prawnie dopuszczalne uwłaszczenie skarżącego w zakresie przysługującego mu współuprawnienia, bez jednoczesnego uwłaszczenia uczestniczki, a tym bardziej w odniesieniu do całej działki. Bezzasadne były zatem zarzuty i wnioski zakładające możność częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nieważności, a tym bardziej jeszcze orzeczenie przez sąd o przyznaniu działki na wyłączną własność skarżącego, zarówno z uwagi na treść omówionego już prawa materialnego, ale przede wszystkim z uwagi na procedurę sądu administracyjnego (chociażby art. 145 p.s.a., nie ma powodu do szerszej wypowiedzi na ten temat). Przedstawiono już przepisy prawne wymagające rozważenia przy kontroli legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dalsze podstawy prawne przytoczone w skardze nie wchodziły w zakres niezbędnych w nin. sprawie ocen. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.