VIII SA/Wa 373/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Andrzej Kuna /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 roku B. T., dalej skarżąca , złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 roku powierzającej B.K. stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w K.. Skarżąca podniosła, że powyższa decyzja była wydana bez podstawy prawnej i rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, ponieważ Wójt Gminy K., jako organ prowadzący szkołę, powierzył obowiązki dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w K. B. K., która nie była wyłoniona w wyniku konkursu, w sytuacji gdy skarżąca miała pełnić obowiązki dyrektora do czasu powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w wyniku konkursu. Działając na podstawie art.157§3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Organ wskazał, że powierzenie przez Wójta Gminy w K. stanowiska dyrektora szkoły B. K. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, gdyż nie rozstrzyga o indywidualnych prawach i obowiązkach osoby do której jest adresowany. Jest to akt administracyjnoprawny, ale ze sfery należącej do zadań publicznych organu, w ramach których prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora szkoły. Legalność takiego aktu może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w trybie art.101 cyt. ustawy. Pismem z dnia [...] lutego 2007 roku skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując stanowisko organu. W ocenie skarżącej bezspornym jest, że zaskarżony akt jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa tzn. aktem administracyjnym kształtującym indywidualne prawa i obowiązki odwołującej się, który w sposób nieuzasadniony pozbawił skarżącą wpływu na zarządzanie powierzoną jej placówką oświatową, mimo prawomocnej decyzji powierzającej jej kierowanie . W oparciu o art. 127§3 w związku z art. 138§1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2007 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ponownie podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, który jest aktem administracyjnym, ale ze sfery należącej do zadań publicznych organu, w ramach których organ prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora. Z tego powodu prawidłowość aktu powierzenia nie może być kwestionowana w trybie postępowania administracyjnego lecz przed sądem administracyjnym w trybie art.101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym lub w postępowaniu określonym w rozdziale 10 tej ustawy, tzn. w trybie nadzoru nad działalnością gminną sprawowanym przez wojewodę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że wydana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. i zasadą reformatio in peius organ odwoławczy nie może wydać decyzji jak i postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja lub postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nie spełniała tych szczególnych warunków i nie naruszała prawa, ani interesu społecznego. Wydana więc w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzja nie mogła być wydana na niekorzyść strony odwołującej, tym bardziej nie mogła stwierdzić, że wydana decyzja jest ostateczna. Po drugie wydana decyzja narusza art. 124 k.p.a., nie zawiera bowiem jasnego i decydującego rozstrzygnięcia uznając, że kwestionowany akt nie jest decyzją administracyjną i odmawiając wszczęcia postępowania z jednej strony, wszczynając jednocześnie postępowanie z drugiej strony poprzez uznanie, że kwestionowany akt nie jest decyzją administracyjną i rozstrzygając co do zasady. Po trzecie skarżona decyzja narusza art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie, że wydany przez Wójta Gminy K. akt powierzenia obowiązków, mimo swej wadliwości i nieważności, nie jest decyzją administracyjną mimo, iż ta decyzja spełnia wszelkie wymagania o jakich mowa w art. 107 kpa i rozstrzyga o indywidualnych prawach i obowiązkach skarżącej. Po czwarte poprzez odmowę wszczęcia postępowania decyzja narusza art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, aczkolwiek Sąd nie podzielił argumentów przytoczonych przez organ. Zgodnie z dyspozycja art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Natomiast ust. 4 tego artykułu stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi. W ocenie Sądu, powierzenie stanowiska dyrektora publicznej szkoły wyłonionego, czy to w drodze konkursu, czy też w trybie ust.4. jest czynnością z zakresu prawa pracy prowadzącą do nawiązania stosunku pracy, nie ma więc ona charakteru czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej. Sąd zauważa, że czynność ta ma pewne cechy czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej, lecz to co w niej dominuje, to jest nawiązanie stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest więc czynnością rodzącą stosunek pracy, a więc czynnością z zakresu prawa pracy (zobowiązaniową) i wobec tego nie może być traktowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Ponadto powierzenie funkcji kierowniczej ustawa łączy ściśle z umową o pracę na stanowisku nauczyciela, o czym stanowi art. 37 ust.2 omawianej ustawy, co dodatkowo przemawia przeciwko uznaniu aktu powierzenia funkcji kierowniczej w szkole za decyzję administracyjną. Powyższe stanowisko Sądu jest zbieżne między innymi ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 15 lutego 2006 roku sygn. akt I OSK 1373/05 oraz postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 roku sygn. akt III RN 123/01. Reasumując, skład orzekający uznał, że powierzenie funkcji kierowniczej w szkole nie jest decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu w trybie postępowania administracyjnego, a spory powstałe na tym tle należą do kategorii spraw o roszczenie związane ze stosunkiem pracy. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.