II SA/Bk 822/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulic K. E. N. i H. K.). oddala skargę W dniu [...] września 2006 roku Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. (rejon ulic K. E. N. i H. K.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2006 roku, Wojewoda P. stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 9, § 8, § 9, § 29 ust. 2 pkt 3 w części "3.2 ZP, 3.3 ZP, 3.4 ZP" i ust 3 pkt 1 w części "3.2 ZP, 3.3 ZP, 3.4 ZP", § 31 ust. 1 pkt 1 lit b) i ust. 2 w części "b", § 46 pkt 2 powyższej uchwały Rady Miejskiej B. Powołane zapisy planu, przeznaczające wskazane tereny na inne cele niż zostało to przewidziane w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. ", naruszają zdaniem Wojewody P. postanowienia art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 cytowanej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona analiza przedmiotowej uchwały wykazała również, że zapis § 46 pkt 2, ustalający stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem: 1.10ZP, 3.2ZP, 3.3ZP, 3.4ZP, 3.9OS, 3.1KP, 3.13MN, 3.15.1KP, 3.15.2KP, 4.1UO, 5.1OS, 5.10 OS, E oraz dla terenów należących do Gminy Białystok i terenów komunikacyjnych - w wysokości 0 %, został podjęty z naruszeniem prawa. Powyższy zapis dotyczący przyjęcia zerowej stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest sprzeczny z uregulowaniami art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda P. wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody P., ustalenie stawki zerowej nie tylko nie mieści się granicach prawnych wynikających z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, lecz również prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym, a także dochodu budżetu gminy. Ponadto, jeżeli ustawodawca nie dokonał zróżnicowania ze względu na właściciela nieruchomości domniemywać należy, iż bez znaczenia jest fakt, między jakimi podmiotami następuje wzajemne rozliczenie. Obowiązek pobierania opłat, dotyczy każdego. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył stanowisko judykatury: np. wyrok II SA/Wr 1193/02 z 6 września 2002 r. (OSS 2003/1/15) czy wyroku IV SA 889/97 z dnia 28 kwietnia 1999 r. (LEX Nr 47308). Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. skargę do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina B., zarzucając mu: 1. naruszenie art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym normy prawne są sprzeczne z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." nie uwzględniając odrębnej roli obu tych aktów prawnych, przepisów ich regulujących, a szczególności stopnia związania rady gminy ustaleniami planu - uzależnionym od brzmienia studium (bardziej lub mniej szczegółowe zapisy tego ostatniego); 2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zawiązku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż określona w tymże przepisie stawka procentowa nie może wynosić 0%, 3. naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; 4. naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących. Wskazując na powyższe zarzuty, Gmina B. wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. W uzasadnieniu strona skarżąca powołując się na art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podniosła, że w studium nie określa się wszystkich elementów niezbędnych na danym terenie, a jedynie wyznacza kierunki zagospodarowania danego fragmentu miasta. Natomiast zadaniem planu miejscowego jest planowanie w skali poszczególnych osiedli czy kwartałów zabudowy. Określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów jest zastrzeżone właśnie dla planu miejscowego (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 1164, poz. 1587), a nie dla studium, które jest dokumentem ogólnej polityki przestrzennej gminy. Ustawa wyraźnie rozgranicza funkcje studium i funkcje planu miejscowego. Tereny o symbolach 3.2ZP, 3.3ZP i 3.4ZP, których dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, w wyżej wymienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod zieleń urządzoną z zakazem realizacji zabudowy. Obejmują podmokłe grunty rolne, w przeważającej części należące do Gminy B., leżące w obniżeniach terenu. Są w znacznym stopniu zadrzewione, poprzecinane ciekami wodnymi i mają niesprzyjające warunki glebowe, w związku z czym są całkowicie nieprzydatne pod zabudowę. Otrzymując wyznaczoną im w planie miejscowym funkcję stały się cennym elementem zagospodarowania osiedla. Teren o symbolu 3.2ZP, zajmujący niewielką część obszaru objętego stwierdzeniem nieważności, zalecany jest do zagospodarowania jako zieleń towarzysząca projektowanej w sąsiedztwie zabudowie usługowej, zlokalizowanej zgodnie z zapisami Studium i określonej jako dominanta przestrzenna - co również było zaleceniem Studium. Tereny o symbolach 3.3ZP i 3.4ZP zostały wyznaczone jako tereny publiczne, ogólnodostępne, służące poprawie warunków zamieszkania na projektowanym osiedlu i są nierozerwalnie związane z wiodącą, podstawową funkcją obszaru planistycznego. Nie mniej, jak podkreśliła strona skarżąca, ważnym zadaniem tego obszaru jest stworzenie izolacji, zarówno akustycznej jak też wizualnej, od uciążliwości związanych z modernizowaną ulicą Gen. F. K.. Ponadto w skardze dodano, że organ nadzorczy nie stwierdził nieważności terenu o symbolu 5.4ZP, chociaż leży na tym samym obszarze wyodrębnionym w Studium i ma takie samo przeznaczenie, jak tereny objęte rozstrzygnięciem nadzorczym. Zdaniem Gminy B. organ nadzoru dokonał w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym analizy w sposób uproszczony, nie uwzględniając ustaleń planistycznych (merytorycznych) i obowiązujących norm prawnych dotyczących tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wnosił o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podniósł, że brak stosownej uchwały w sprawie wniesienia skargi do WSA, powoduje naruszenie przez Radę Miejską B. postanowień wskazanego wyżej artykułu. Odnośnie zarzutów merytorycznych, Wojewoda P. uznał je za nietrafne, wskazując, iż odnoszą się do ogólnej polityki przestrzennej gminy i do oceny aktualności studium i planów miejscowych. W kwestii renty planistycznej organ podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wniosek Wojewody P. o odrzuceniu skargi z przyczyn formalno-prawnych okazał się niesłuszny. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wprawdzie, Rada Miasta B., w momencie składnia skargi, tj. w dniu [...] listopada 2006 r. takiej uchwały nie dołączyła, to jednakże brak ten został uzupełniony poprzez złożenie uchwały przy piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] grudnia 2006 r. (kserokopia którego została złożona na rozprawie sądowej w dniu 8 lutego 2007 r.). Uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2006 r. została podjęta w celu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r. Stąd też, nie zachodzi przesłanka z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do odrzucenia skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym wystarczy by uchwała została podjęta już po wniesieniu skargi. Natomiast w sprawie niniejszej miał zastosowanie art. 98 ust. 3 a ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej B. po upływie kadencji, stąd tez Rada następnej kadencji była uprawniona do podjęcia uchwały w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego. Termin ten został zachowany. Skarga podlegała natomiast oddaleniu, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawnych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody P. Art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast art. 20 ust. 1 w/w ustawy nakazuje radzie gminy przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzić jego zgodność z ustaleniami studium. Realizacja ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy następuje przez uchwalenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Ocena tej zgodności stała się kwestią sporną w sprawie niniejszej. Zważywszy, że w studium określa się strukturę przestrzenną gminy (miasta), dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury, to plan miejscowy z pewnością nie może być sprzeczny z takimi ustaleniami. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność", czy też "niesprzeczność" (patrz: komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, str. 189 – Wydawnictwo C.H. Beck W-wa 2006). Z przedłożonego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku" (części tekstowej) i jego części graficznej (K-26 akt sądowych) wynika, że tereny w strefie nr 9 (9.8, 9.10, 9.11) były preferowane do zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz sukcesywnej modernizacji i uzupełnień istniejącej zabudowy. Natomiast w części zapisów zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego znalazły się inne zapisy funkcji podstawowej terenu. I tak, Rada Miejska B. w § 8 ust. 1 uchwały przeznaczyła teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3.2 ZP "po zieleń urządzoną z zakazem realizacji zabudowy", a w studium występuje na tym terenie "zabudowa mieszkaniowo - usługowa". Dodatkowe regulacje dotyczące tego terenu zostały zawarte częściowo w § 7 ust. 3 pkt 9, § 29 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, § 46 pkt 2 uchwały. Część obszaru wymienionego w § 9 ust. 1 uchwały, oznaczonego na rysunku planu symbolem 3.3 ZP przeznaczono pod "publiczną zieleń urządzoną z zakazem zabudowy", natomiast Studium przeznacza te tereny pod "zabudowę mieszkaniowo-usługową". Dodatkowe regulacje dotyczące terenu oznaczonego jako 3.3 ZP zawierają częściowo: § 29 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, § 31 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 lit. b, § 46 pkt 2 uchwały. W § 9 ust. 1 uchwały obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 3.4 ZP przewidziano pod "publiczną zieleń urządzoną z zakazem realizacji zabudowy", natomiast w studium te tereny przewidzian0 do "zabudowy mieszkaniowo- usługowej, a pozostałe terenu zabudowane – do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień". Dodatkowe regulacje dotyczące terenu o symbolu 3.4 ZP zawierają częściowo postanowienia § 29 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, § 31 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 lit. b oraz § 46 pkt 2 uchwały. Porównanie zapisów ze Studium z zapisami uchwalonego planu dowodzi istniejącej sprzeczności polegającej na tym, że tam, gdzie podstawową funkcją zagospodarowania terenu miała być zabudowa (w studium), zakazuje się tej zabudowy, przeznaczając tereny pod zieleń (w uchwale). W ocenie Sądu rację należało przyznać Wojewodzie P., który uznał rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność wskazanej części uchwały, jako podjętej w niezgodzie z zapisami studium. Skoro skarżąca uważa, że część terenów nie nadaje się pod zabudowę z uwagi na niesprzyjające warunki glebowe, ukształtowanie terenu, zadrzewienia itp., to należałoby w pierwszej kolejności dokonać zmiany zapisów w studium, zgodnie z trybem określonym w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno zgodzić się ze skarżącą, iż zapisy studium należy stosować w sposób elastyczny, w sytuacji wyraźnej rozbieżności podstawowej funkcji terenu określonej w Studium i w uchwale ustalającej plan miejscowy. Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż Wojewoda P. wydając orzeczenie nadzorcze pozbawił Radę Gminy jednej z kompetencji stanowiących. Wojewoda P. jako organ nadzoru, działając na zasadzie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma prawo kontroli uchwał pod względem ich zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z prawem, albowiem stwierdza istotne wadliwości uchwały, skutkujące jej nieważnością. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyczerpujące i prawidłowo eksponuje przesłanki nieważności zapisów uchwały. Odnośnie zakwestionowanej stawki 0% w § 46 pkt 2 uchwały służącej naliczeniu jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, to jedynie wspomnieć należy (z racji uznania tego zarzutu przez skarżącą), że stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawki procentowe, na podstawie których ustala się tę opłatę, powinny obligatoryjnie być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być wyższe niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z wykładni powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że na organach wykonawczych gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości – przy ich zbyciu, jeżeli wzrosła wartość tych nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby mieć możliwość realizacji tego obowiązku w planie miejscowym muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną). Dotyczy to wszelkich nieruchomości, także gminnych. Stanowisko w tej kwestii jest jednolite w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wynikającym m.in. z wyroków tutejszego sądu, poddanych kontroli NSA (IISA/Bk 120/06, IISA/Bk 321/05). Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).