IV SA/Po 124/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. spraw ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski sygn. IV SA/Po 124/07 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. (prezentata GOPS [...] września 2006 r.) R.W. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie Jej zasiłku celowego w kwocie [...] zł w związku z suszą w 2006 r. We wniosku Skarżąca podała, że jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; szkody w uprawach rolnych i w użytkach zielonych w Jej gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30%. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] działając z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej Kierownik GOPS) na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 i 6, art. 24 ust. 2 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups), §§ 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. 155/06/1109- dalej rozporządzenie z 2006 r.) odmówił R.W. przyznania jednorazowej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego dla rodzin rolniczych, których gospodarstwo rolne zostało dotknięte suszą w 2006 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem, jednorazowa pomoc przysługuje jeśli co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy oraz jeśli szkody w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. 16/96/82 ze zm.- dalej rozporządzenie z 1996 r.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów wynika, że gospodarstwo Wnioskodawczyni nie posiada protokołu oszacowania strat spowodowanych suszą. Dnia [...] grudnia 2006 r. R.W. wniosła odwołanie. Podniosła, że brak protokołu wynika z tego, że: nie otrzymała kurendy (może dlatego, iż mieszka na końcu wioski) z informacją w jakim dniu Komisja będzie szacowała straty; w dniu szacowania strat przez Komisję była chora a o terminie sporządzania protokołów dowiedziała się [...] listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium wskazało, że warunkiem otrzymania pomocy było potwierdzenie w protokole sporządzonym przez komisję powołaną przez wojewodę (dalej Komisja) na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia z 1996 r., że szkody spowodowane suszą w użytkach rolnych wyniosły średnio powyżej 30%, a w przedmiotowej sprawie ów protokół nie został sporządzony. O formach pomocy dla gospodarstw rolnych informowały środki publicznego przekazu a tłumaczenie się przez Stronę faktem niewiedzy nie może zostać uwzględniony. Samorządowe Kolegium wskazało, że nie może zostać uwzględniony zarzut pobytu przez Skarżącą w listopadzie w szpitalu, gdy straty były szacowane w miesiącach letnich. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego R.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę podnosząc, że skoro Samorządowe Kolegium twierdzi, że susza była w okresie letnim i tylko wtedy można było ocenić wysokość strat, to dlaczego żadna Komisja nie pojawiła się na polach w sierpniu, wrześniu, październiku. W listopadzie na polu Skarżącej znajdowała się jeszcze kukurydza i dlaczego wtedy nikt nie chciał sprawdzić prawdziwości oświadczenia o poniesionych stratach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Kierownik GOPS mógł ustalić "średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym" tylko na podstawie sporządzonego protokołu a brak takiego dokumentu uniemożliwia organowi ustalenie wysokości szkód spowodowanych suszą a następnie wydanie decyzji przyznającej pomoc finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją; obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwu aktów prawnych: ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 64/04/593 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. 155/06/1109). Mimo przytoczenia przez organy obu instancji przepisów zawartych w obu tych aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2006 r. Organy nie rozważyły możliwości przyznania Wnioskodawczyni zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 ups, choć Skarżąca podnosiła, że poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, jaką była susza w 2006 r. W sytuacji, w której- zdaniem organów- Wnioskodawczyni nie spełniała kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było- w przypadku nie stwierdzenia przesłanek do przyznania świadczenia w oparciu o rozporządzenie z 2006 r.- rozpatrzenie Jej wniosku w oparciu o art. 40 ust. 2 ups, tym bardziej, że w odwołaniu podniosła, że prowadząc niewielkie gospodarstwo rolne każda pomoc finansowa byłaby dlań dużym wsparciem (odpowiednio- wyrok NSA z 19.11. 1998 r.- II SA/Gd 2070/97- ONSA 3/99/105). Pominięcie tych obowiązków skutkowało naruszeniem art. 7, 8 i 11 kpa, i spowodowało uchylenie obu decyzji. Rozporządzenie z 2006 r. zawiera zarówno przepisy prawa materialnego (w szczególności § 1, 2, 5) jak i prawa procesowego ( w szczególności § 3, 4 i 6). Rozporządzenie z 2006 r. nie reguluje całościowo zagadnień proceduralnych- w szczególności aktualne pozostają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 64/04/593 ze zm.) i – odpowiednio stosowane- przepisy kpa ( art. 14 ups). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, rozporządzenie z 2006 r. wprowadza tylko jedną, istotną zmianę proceduralną w stosunku do art. 106 ust. 4 ups- w celu wydania decyzji w sprawie udzielenia pomocy przewidzianej w § 1, nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego ( § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.). Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z treści tego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które winno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.– dalej kpa). Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2002 s. 47; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.- sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Błędną jest wykładnia rozporządzenia, w myśl której organy obu instancji przyjęły, że przepisy rozporządzenia ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. - III SA 1838/91- ONSA 9/92/45) zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa. Rozporządzenie z 2006 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (art. 24 ust. 1 ups). Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Rozporządzenie Rady Ministrów z 2006 r. określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu, nie mogła zaś- i nie określiła- ograniczeń dowodowych i zasad postępowania, zawartych w kpa. W orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r.- sygn. P 1/87- OTK 1/87/1 Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przepisów o postępowaniu nie można traktować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Nie można dopuszczać do takich sytuacji, w których w drodze przepisów wykonawczych, czy to w drodze wykładni, ograniczane byłyby uprawnienia obywatela wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy. Takie ograniczenie utrudnia, a nieraz wręcz uniemożliwia skorzystanie przez obywatela z przysługujących mu uprawnień. Mając na względzie, że art. 75 kpa jest normą rangi ustawowej, należy stwierdzić, że jakiekolwiek ograniczenie ustalonego w tym przepisie zakresu środków dowodowych może wynikać tylko z ustawy. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (uzasadnienie wyroku 7 Sędziów NSA z 16.1.2006 r.- I OPS 4/05- ONSAiWSA 2/06/39; wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r.- sygn. V KK 41/05- OSNKW 9/05/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym norma ustawowa została naruszona. W istocie jednak to nie sprzeczność rozporządzenia z 2006 r. z ustawą, a jedynie błędna wykładnia § 4 § 2 rozporządzenia z 2006 r. doprowadziła do wydania błędnych decyzji obu instancji. Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeśli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ( art. 55 3 kc). Już z tej przyczyny gospodarstwo rolne nie może posiadać (ani w znaczeniu prawnym, ani potocznym) "protokołu oszacowania strat spowodowanych suszą"- jak to błędnie przyjął organ I instancji. Rozporządzenie z 2006 r., ani też wydane na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia z 1996 r. zarządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie powołania Komisji do szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej znajdujących się na obszarach dotkniętych klęską suszy, gradobicia, nadmiernych opadów atmosferycznych, osuwisk ziemi, wymarznięcia, powodzi, huraganu, pożaru lub plagi gryzoni, nie regulują trybu powiadamiania rolników o skierowania zespołu Komisji do danej wsi dla oszacowania szkód. W podobnym zarządzeniu, wydanym przez Wojewodę M., Wojewoda M. wskazał, że obowiązek powiadomienia poszkodowanych rolników- zainteresowanych pomocą w formie kredytu- o zakresie i terminie pracy Komisji spoczywa na właściwym wójcie (burmistrzu, prezydencie) gminy (pkt 3 Procedury postępowania w związku z szacowaniem szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolniczej). Z punktu widzenia celu, jakiemu służy powołanie Komisji, jest rzeczą oczywistą, że to właściwy wójt winien powiadomić zainteresowanych rolników na terenie sołectwa objętego klęską suszy o terminie i miejscu pracy zespołu Komisji- w sposób zwyczajowo przyjęty (np. w drodze ogłoszeń wywieszanych na tablicach ogłoszeń, pism doręczanych przez sołtysa- za potwierdzeniem odbioru na odpisie pisma, przekazywanym wójtowi przez sołtysa etc.). Niemożność wykazania przez organ I instancji, że Skarżąca została o pracach zespołu Komisji prawidłowo powiadomiona, nie może pociągać ujemnych konsekwencji dla zainteresowanego rolnika (art. 6, 8, 9 i 12 kpa). W niniejszej sprawie wniosek Skarżącej wpłynął do GOPS dnia [...] września 2006 r.- przed [...] października 2006 r. (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2006 r.). W sytuacji, w której organ I instancji stwierdził brak protokołu oszacowania szkód w owym gospodarstwie, miał obowiązek zwrócić się do Wojewody o skierowanie do tego gospodarstwa zespołu Komisji dla oszacowania szkód. Jeśli Komisja nie zdołałaby owych szkód oszacować, organ I instancji winien w oparciu o wszelkie dowody nie będące sprzeczne z prawem wyjaśnić sprawę w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa)- w ostateczności sięgając do domniemań faktycznych (art. 80 kpa; art. 231 kpc; Z. Janowicz "Kpa. Komentarz" W.Pr. PWN 1999 uw. 5 do art. 75; odpowiednio- uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5.9.2007 r.- IV SA/Po 998/06). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien stosownie do art. 77 kpa wnikliwie zebrać a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie nie ograniczając się jedynie do protokołu sporządzonego przez komisję. Dokonując ustaleń faktycznych organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Jeśli organ ustali, że w gospodarstwach rolnych znajdujących się w pobliżu gospodarstwa Skarżącej straty spowodowane suszą przekroczyły 30 % to może przyjąć, iż również szkody spowodowane suszą w użytkach rolnych skarżącej wyniosły- przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy- średnio powyżej 30% (art. 80 kpa i art. 231 kpc). Zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 §1 kpa, w myśl których organy administracji winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie zasiłku celowego ma obowiązek zbadać i wyjaśnić, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia. Zaniechanie poczynienia w powyższym zakresie ustaleń uzasadnia postawienie rozpatrującym sprawę organom administracji publicznej zarzutu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z naruszeniem wskazanych przepisów. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa, należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ I. Kucznerowicz KP