V SA/Wa 1049/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Irena Kudiura (spr.), Asesor WSA Andrzej Kania, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi P.P.H.U. "[...]" s.c. A. S., M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Uchyla zaskarżoną decyzję P.P.H.U." [...]" s.c. A. S. i M. S. wystąpili w dniu 12 września 2003 r. z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na dzień 31 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że jego podstawą jest zła kondycja spółki będąca wynikiem nieuczciwości kontrahentów, okradzenia jej wspólników z pieniędzy i dokumentów, oraz złego stanu zdrowia wspólnika A. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art.28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 13, poz.887 ze zm.) odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres sierpień 1999r. do sierpnia 2003 r. w kwotach określonych w decyzji. ZUS w uzasadnieniu decyzji wskazał, że sytuacja małżonków S. nie jest tak trudna ażeby uzasadniała wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą, mieszkają z dorosłym synem T. prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe. Z kwestionariusza o stanie majątkowym prowadzonym dla potrzeb sprawy z wniosku o restrukturyzację wynika, że majątek spółki wynosił [...] mil. zaś z takiego samego kwestionariusza sporządzonego dla potrzeb przedmiotowej sprawy wynika, że majątek ten wynosi już [...] miliony zł. Okoliczności te dowodzą, że w stosunku do zainteresowanych brak jest możliwości zastosowania treści § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, ponieważ nie wykazali oni, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie są w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla nich zbyt ciężkie skutki. Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w związku z czym decyzją z dnia [...].09.2004 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie widząc podstaw do zmiany rozstrzygnięcia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od decyzji tej zainteresowani złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygnaturze III SA/Wa 473/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że decyzja organu z dnia [...] września 2004r. r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy k.p.a. stanowi przesłankę nieważności. Wynika to z tego, że w dacie wydawania decyzji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa za organ uprawniony do rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji indywidualnych wydawanych przez zakład. Organem takim w sprawach o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne był Minister Pracy i Polityki Społecznej jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. Sąd podniósł przy tym, że konieczność wspomnianego rozstrzygnięcia, jest niezależna od tego, że w dacie wyrokowania przez Sąd obowiązywała już treść zmienionego od 24 sierpnia 2005r. art. 83 ust.4 ustawy u.s.u.s., wskazującego zdaniem Sądu właściwość rzeczową Prezesa ZUS. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, przekazał wniosek małż. S. Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu do jego rozpoznania w związku ze zmianą od dnia 24 sierpnia 2005 r. treści art.83 ust 4 u.s.u.s. Po przekazaniu sprawy przez Ministra, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastąpiony przez upoważnionego pracownika, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U.137,poz.887 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. Organ podniósł, że w toku ponownego rozpoznania sprawy wnioskodawca poza zaświadczeniem lekarskim z dnia 21.09.2006r., z którego wynika, że od 14.02.2002r., jest pod opieką [...] Ośrodka [...] w L., nie przedstawił żadnych dodatkowych dowodów i oświadczeń. Wnioskodawcy zostali powiadomieni o możliwości składania wyjaśnień i zapoznania się ze sprawą. Z pouczenia tego skorzystał A. S., który oświadczył jednak, że nie składa żadnych wyjaśnień i wnosi o wydanie decyzji w oparciu o dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ rozpoznając sprawę ponownie ustalił, że Spółka "[...]" prowadzona przez wnioskodawców działa od 1997 r. do chwili obecnej. W dniu 15.11.2002 r. wnioskodawca działający w imieniu Spółki wystąpił z wnioskiem o restrukturyzację należności znanych ZUS na 31.12.2002r., lecz ze względu na niespełnienie określonych warunków, zadłużenie nie zostało zrestrukturyzowane. Poza wspomnianym wnioskiem zainteresowani nie podjęli żadnych kroków ażeby spłacić chociaż część należności ( nawet części potrącanych z wynagrodzeń pracowników, które z mocy art. 30 u.s.u.s. nie podlegają potrąceniu), i to mimo tego, że Spółka nadal działa, przynosi dochody i płacone są składki bieżące. Organ wyjaśnił, że w związku z istniejącymi zaległościami prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone a ponadto należności ZUS zostały zabezpieczone na nieruchomości wnioskodawców. Okoliczności te wskazują na to, że nie można uznać istnienia całkowitej nieściągalności po stronie wnioskodawców w rozumieniu treści art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dowodzą one również, że nie można przyjąć, że spłata należności spowodowałaby brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Za uwzględnieniem wniosku nie przemawia również stan zdrowia wnioskodawcy, który leczy się na nerwicę, nadciśnienie i cukrzycę. Organ podniósł, że składki, których dotyczy sprawa są obowiązkowe, i tworzą fundusz celowy, z którego korzystają świadczeniobiorcy, w tym wnioskodawcy. Umorzenie ich byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Od wyroku tego wnioskodawcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z tym, że A. S. legitymował się pełnomocnictwem udzielonym mu przez żonę M. S W skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podnieśli fakt trudnej sytuacji Spółki i ich samych, trudności finansowe, które powstały w wyniku nieprawidłowej działalności [...] Zakładu Energetycznego, polegającej na zawyżaniu ilości zużywanego przez Spółkę prądu elektrycznego i związanych z tym opłat, oraz trudności życiowe i materialne będące wynikiem sfingowanego wypadku samochodowego, w którym uczestniczył skarżący. Podkreślono fakt, że skarżący cierpi na cukrzycę. W ocenie skarżących decyzja jest nieprawidłowa ponieważ nie wzięto w niej pod uwagę, że do skarżących ma niewątpliwie zastosowanie treść rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ( bez jego bliższego określenia - dopisek Sadu ) Na koniec skarżący wskazali, że domagają się odszkodowania od ZUS na podstawie art. 471 k.c. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] sierpnia 2004 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest zastępcę Dyrektora M. K. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym zastępcy Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Z-cy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej- ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie działał określony pracownik ZUS. Niezależnie od tego należy podnieść, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, że niniejsza sprawa dotyczy osób, które prowadziły i prowadzą w dalszym ciągu działalność gospodarczą w formie Spółki cywilnej, zaś część zaległości z tytułu składek dotyczy składek ponoszonych w związku z zatrudnianiem pracowników. Z akt nie wynika jednak, czy ZUS rozpoznając sprawę miał na uwadze treść art. 108 § 1 w zw. z art. 115 u.s.u.s. i czy wydana została decyzja o jakiej mowa w powołanych przepisach, które stosuje się w sprawach dotyczących składek w myśl art. 32 u.s.u.s., i która zdaniem Sądu powinna poprzedzać decyzję o umorzeniu składek. W sprawie należy zwrócić również uwagę na to, że w przypadku wydawania decyzji w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy w jej podstawie prawnej powinien zostać powołany w odpowiedni sposób art. 138 k.p.a., który wskazuje możliwe rozstrzygnięcia jakie mogą w niej zapaść. Na koniec wskazać trzeba, że decyzja jaką organ wydaje w wyniku ponownego rozpoznania, jest decyzją, która zgodnie z treścią art. 7, 77, 80k.p.a. musi zapaść po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu zebranych dowodów w sposób obiektywny, z zachowaniem swobody organu w ich ocenie. Znaczy to, że organ rozważa wszystkie dostarczone dowody, w miarę potrzeby wzywa stronę do dostarczenia takich dowodów, które pozostają w jej dyspozycji, sam zaś, jeśli jest to niezbędne prowadzi postępowanie uzupełniające rozpoznając sprawę od nowa według stanu na dzień wydania decyzji. W sprawie, nie jest możliwe przyjęcie przez organ za właściwe, ( tak jak tego żądała strona) stanowiska strony dotyczącego rozpoznania sprawy według jej stanu na dzień złożenia wniosku. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy zależne jest od dowodów, którymi dysponuje strona, obowiązkiem organu jest określenie ich i wezwanie strony do ich dostarczenia niezależnie od wypełnienia przez organ dyspozycji art. 10 k.p.a. Jeśli strona nie wykona wezwania wówczas organ rozważając sprawę oceni to w stosowny sposób. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy i rozstrzygania w sprawie organ powinien ustalić dochody osiągane przez zainteresowanych w wyniku prowadzenia działalności, koszty z tym związane jak również koszty utrzymania zainteresowanych, bo dopiero takie ustalenia, są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.z 2003r.Nr 141 poz. 1365). Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.