II OSK 953/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1258/05 w sprawie ze skargi D. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy do budynku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania D. i M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] nakazującej w/w całkowitą rozbiórkę wykonanej dobudowy części gastronomicznej do istniejącego budynku na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 10 grudnia 2004 r. na nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] w P. wynika, że D. i M. M. zrealizowali dobudowę części gastronomicznej (pub) do istniejącego na działce budynku. Roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją wykonano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W trakcie kontroli stwierdzono stan zaawansowania robót budowlanych i określono jako surowy zamknięty. Zgodnie z dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które dotyczą możliwości prowadzenia robót budowlanych w oparciu o dokonanie zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z uwagi na możliwość zalegalizowania przedmiotowej budowy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestorów, działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązek wstrzymania robót budowlanych przy przedmiotowej dobudowie oraz przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych uprawnieniach, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Organ odwoławczy wskazał, iż inwestorzy przedłożyli wymagane cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże nie przedłożyli wymaganego postanowieniem organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego a także przepisem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zaświadczenia Prezydenta Miasta Pruszkowa o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, iż przedstawione przez skarżących zaświadczenie Prezydenta Miasta P. stwierdza jedynie, że dla obszaru, na którym znajduje się omawiana nieruchomość brak jest aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż powyższego zaświadczenia nie można uznać za spełniające wymogi określone w postanowieniu Nr [...], jak też w przepisach prawa. Zdaniem organu, oznacza to, że obowiązek nałożony w/w postanowieniem nie został przez inwestorów wykonany. Ponadto, sytuacja braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego, w stosunku do popełnionej samowoli budowlanej, obowiązek zastosowania normy prawnej przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Studium uwarunkowań, o którym pisze Prezydent Miasta P. w swym zaświadczeniu, w świetle przepisów prawa budowlanego, nie umożliwia przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W skardze z dnia 25 sierpnia 2005 r. D. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Skarżący podnieśli, iż ich zdaniem, wywiązali się z nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązków wynikających z postanowienia Nr [...] oraz Nr [...] z dnia [...]. Ponadto wskazali, iż do 2003 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu, z którego wynika, że można inwestować w budynki mieszkalne i usługowe z wykorzystaniem w szczególności parterów na różne usługi między innymi także typu PUB oraz wiele innych wymienionych w tym planie. Nowa ustawa o planowaniu przestrzennym nakazała organom administracyjnym uaktualnienie tych planów. Jednakże, zdaniem skarżących, opracowane Studium dla tego terenu w niczym nie zmienia dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego i jest tylko kwestią czasu, kiedy zostanie przyjęty i zatwierdzony nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazali, iż rozbudowanie istniejącego budynku, polegające na dobudowie zamkniętej antresoli drewnianej, uważają za obiekt tymczasowy, służący do działalności gospodarczej w okresie letnim, jako barek piwny. Nadto podnieśli, iż na wyżej wymienioną działalność usługową posiadają pozytywną decyzję z dnia 26 maja 2003 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Działalność gospodarczą prowadzą na tym terenie od 26 maja 2003 r., a przeprowadzone kontrole sanitarne, nie wykazały żadnych uchybień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w dniu 1 lutego 2006 r. Sąd pierwszej instancji orzekł, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jak również organu I instancji, iż samowolnie dobudowany przez skarżących obiekt budowlany nie może zostać zalegalizowany, co w konsekwencji musi prowadzić do wydania decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę przedmiotowej dobudowy. Zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, iż zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]., nie spełnia wymogów określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...]. Tym samym został zobligowany do zastosowania obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że studium określa jedynie przeznaczenie terenów i wskazuje obszary, dla których obowiązuje sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że studium jest opracowaniem wewnętrznym na potrzeby władz gminy. Studium uchwalone przez radę gminy nie staje się przepisem gminnym i nie stanowi podstawy prawnomerytorycznej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, jak również podstawy prawnej do wydania innego rodzaju decyzji administracyjnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwia wydanie pozytywnego zaświadczenia, a co za tym idzie legalizację samowoli. Inwestorzy nie legitymowali się również ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze kasacyjnej z dnia 10 marca 2006 r. zarzucono wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 KPA, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, dyspozycja ww. przepisów winna znaleźć zastosowanie, gdyż organy administracyjne obu instancji tj. zarówno [...] Wojewódzki, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Decyzja o nakazaniu rozbiórki dobudowanej części budynku została wydana, gdy toczyło się prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postępowanie dotyczące legalizacji budowy, a w tym czasie nie było w P. aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 KPA postępowanie w sprawie legalizacji budowy winno zostać zawieszone do zakończenia przez gminę P. postępowania w przedmiocie opracowania i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji również postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki budynku winno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego. Skarżący wskazał również, że działania organów obu instancji zaprzeczały wyrażonej w art. 8 KPA zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadzie pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. W sytuacji, kiedy nie ustalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zażądano zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami tego planu. W skardze kasacyjnej wyrażono pogląd, że nie być tak, że na skutek niewykonania obowiązków przez organy administracji samorządowej, obywatele ponosili negatywne konsekwencje. W dniu 18 stycznia 2007 r. skarżący złożyli wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o nakazie rozbiórki dobudowy części gastronomicznej ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwiony. Co za tym idzie, sąd pierwszej instancji niezasadnie podzielił pogląd organów administracyjnych. Stosownie do treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, niepublikowany). Innymi słowy, każda okoliczność, która warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest zagadnieniem wstępnym, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00, niepublikowany). Zawieszenie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1559/01, niepublikowany). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 KPA dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, niepublikowany). Badając legalność wskazanych powyżej decyzji administracyjnych konieczne jest ustalenie, czy wypełniając obowiązek nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i otrzymaniu w określonym terminie dokumentów obiekt budowlany zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Należy też pamiętać, że legalizacja samowoli budowlanej jako taka nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, niepublikowany). W rozpatrywanej sprawie, nie jest przedmiotem sporu fakt, że w dniu 10 stycznia 2005 r. skarżący złożyli wniosek do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z brakiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest kwestionowany także fakt, że inwestorzy przedłożyli wszystkie wymagane postanowieniem organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego dokumenty. Nie można jednak zgodzić się ze zdaniem organów oraz sądu pierwszej instancji, że zaświadczenie Prezydenta Miasta P. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełniające wymogów określonych w przepisach prawa, powoduje, że obowiązek nie został przez inwestorów wykonany. Należy wskazać w tym miejscu na przepis art. 8 KPA, który nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r. IV SA 520/01, niepublikowany). Sąd pierwszej instancji winien był zbadać czy na organach nadzoru budowlanego ciążył obowiązek zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na czas niezbędny do wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i czy dopiero po jej wydaniu właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać decyzję: albo o legalizacji samowolnie wzniesionej budowli, albo też o jej rozbiórce. Wyżej wskazana kwestia winna być poddana ponownej ocenie Sądu pierwszej instancji. Tym bardziej, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania została wydana przez Prezydenta Miasta P. w dniu [...]., a więc już po wydaniu orzeczenia sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.