I OSK 156/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP SA Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1171/07 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1171/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu wskazano, że skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późno zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późno zm.). Zasadnie organ drugiej instancji podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. Brak po stronie PKP tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie, że dla PKP prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. W skardze kasacyjnej, którą PKP zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: a) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia od kiedy "PKP" S.A. dysponuje nieruchomościami położonymi w W., oznaczonymi w ewidencji gruntów obrębu M. jako działki nr [...],[...],[...] oraz sposobu, w jaki Skarżąca weszła w posiadanie ww. nieruchomości w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24.09.1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5.12.1930 r. Skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia, b) naruszenie prawa materialnego: • art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż ww. nieruchomość stanowi mienie Gminy W. w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie "PKP" S.A.; • art. 16 ustawy z dnia 27.04.1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stałą się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy W. podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość stanowiła mienie "PKP" S.A. w stosunku do którego legitymowała się tytułem prawnym zarządu i wykonywała wszelkie uprawnienia; • art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27.04.1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym w dniu 27.05.1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że Skarżącą nie posiądą tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika że "PKP" S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporną nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż ww. nieruchomość stanowi mienie Gminy W. w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie "PKP" S.A. jest nieuzasadniony. Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące nieruchomości położonej w W., obręb M., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], [...] i [...] prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Wskazać należy, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195). W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Tak więc, rozpatrując postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w W. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. (por. wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03). Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. (por.wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania Sądu I instancji na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Zatem podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które -co ważne - w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27.04.1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika że "PKP" S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporną nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Należy wziąć pod uwagę, że wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego jako sąd jednoinstancyjny jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły" oznacza stan faktyczny, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (por. np. wyroki NSA: z dnia 23.06.1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, z dnia 30.03.1999 r. sygn. akt I SA 777/98 - niepublikowane, a także z dnia 30.04.1998 r. sygn. akt I SA 1683/97 - publik. w Lex nr 45082). Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" w dniu 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, by położona w W., obręb M., oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...], [...] i [...] nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa; nie ma także o tym żadnej wzmianki w pismach strony. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy W. podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż ww. nieruchomość stanowiła mienie "PKP" S.A. w stosunku do którego legitymowała się tytułem prawnym zarządu i wykonywała wszelkie uprawnienia jest również nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji KKU i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego zastosował powołany przepis ustawy nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego orzekały ww. decyzje. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07, w których Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym) nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.