IV SA/Wr 301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2007 sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej J. –L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej I. stwierdza nieważność § 2, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały, II. zasądza od Gminy J. L. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda D. , na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej J. –L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej. Powyższą uchwałą Rada Miejska przeznaczyła środki finansowe na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, określiła rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy, a także określiła warunki i sposób ich przyznawania. Podstawę prawną dla podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi przepis art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 nr 97, poz. 674 z późn. zm.), w myśl którego niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. W postanowieniach § 2 uchwały Rada zapisała: " 1. środki finansowe przeznaczone na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, zwane dalej środkami finansowymi wyodrębnia się z dochodów Gminy J. –L. w wysokości 0,3% planowanego osobowego funduszu płac nauczycieli. 2. Środki wskazane w pkt 1. nalicza się każdego roku i umieszcza w planach finansowych jednostek. 3. Środkami finansowymi, o których mowa w pkt 1, dysponują Kierownicy jednostek". Motywując postawione zarzuty Wojewoda podkreślił, iż Rada przeznaczyła środki na pomoc zdrowotną dla nauczycieli, tymczasem w myśl art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Wysokość środków przeznaczonych na pomoc zdrowotną powinna zostać określona w budżecie, czyli uchwale podejmowanej w szczególnym trybie, nie zaś w zwykłej uchwale. W postanowieniach § 4 ust. 1 - ust. 5 uchwały Rada postanowiła: "1. W celu racjonalnego i jawnego gospodarowania środkami finansowymi, dyrektorzy jednostek powołują komisję do rozpatrywania podań nauczycieli o przyznanie zasiłku, zwaną dalej komisją. Zadaniem komisji jest przyjmowanie i opiniowanie wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej. 2. W skład komisji wchodzą: a) jeden przedstawiciel pracodawcy, b) jeden przedstawiciel rady pedagogicznej, c) po jednym przedstawicielu nauczycielskich związków zawodowych. 3. Opinie komisji są podejmowane zwykłą większością głosów. 4. Członkowie komisji składają oświadczenia o tajemnicy danych, osób ubiegających się o przyznanie pomocy zdrowotnej". Powyższym uregulowaniem przyznano dyrektorom szkół kompetencje do powołania komisji opiniującej wnioski nauczycieli o przyznanie pomocy zdrowotnej oraz określono jej skład i zakres uprawnień. W ocenie Wojewody D. , powoływanie komisji musi mieć uzasadnienie w przepisie prawa przydającym radzie gminy taką kompetencję. Tymczasem przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie upoważnia rady gminy do powołania komisji w drodze uchwały. Przepis ten bowiem nie zawiera w swej treści upoważnienia do powołania dodatkowego organu w celu rozpatrywania wniosków nauczycieli o przyznanie pomocy zdrowotnej. Uprawnienie dla dyrektorów szkół do powoływania dodatkowego organu szkoły, jakim miałaby być taka komisja, wynikać musi ze statutu danej szkoły. Organy szkoły normują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), powołując zasadniczo dwie grupy organów. Pierwsza grupa to organy obligatoryjne, do których zaliczamy Dyrektora (art. 36), Radę Pedagogiczną (art. 40) oraz Samorząd Uczniowski (art. 55). Druga zaś grupa organów to organy fakultatywne. Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty. Zgodnie zaś z art. 60 ust.1 pkt. 3 tejże ustawy określenie organów szkoły i ich kompetencji następuje w statucie szkoły. Jak wynika z treści art. 58 ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, pierwszy statut szkole nadaje organ założycielski w formie uchwały rady gminy. Wszelkie zaś zmiany statutu szkoły następują bądź to w drodze uchwały rady szkoły (art. 50 ust. 2 pkt 1), bądź w braku takiego organu w szkole - rada pedagogiczna (art. 42 ust. 1). Należy zatem zauważyć, że rada gminy nie jest kompetentna do stanowienia o organach szkoły w drodze innej niż w statucie szkoły i tylko o tyle, o ile jest to nowotworzona placówka, której rada nadaje pierwszy statut. W sytuacji zaś, gdy jest to placówka już funkcjonująca wprowadzenia dodatkowego organu szkoły wymaga zmiany statutu, do czego wyłącznie uprawniona jest rada szkoły, a w jej braku rada pedagogiczna. W związku z tym, iż postanowienia § 4 ust. 1-4, powołujące komisję do rozpatrywania podań nauczycieli, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, zdaniem Wojewody należy stwierdzić również nieważność załącznika nr 1 do uchwały, zawierającego punkt dotyczący opinii komisji. W odpowiedzi na skargę Gmina J. L. wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem strony przeciwnej w zakwestionowanym przepisie § 2 uchwały Rada ustaliła wyłącznie wytyczne dotyczące wysokości środków, jakie powinny być corocznie uwzględnione w uchwale budżetowej, z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Ponieważ przepis § 2 ma jedynie charakter deklaratoryjny, to Rada Miejska nie naruszyła prawa. Również za chybiony, zdaniem strony przeciwnej, należy uznać zarzuty dotyczące treści § 4 ust. 1-4, gdyż komisja powoływana przez dyrektora szkoły do rozpatrywania podań o przyznanie zasiłku nie jest organem szkoły. Z postanowień art. 72 Karty Nauczyciela nie wynika bowiem wprost jaki organ szkoły jest właściwy do rozpatrywania podań nauczycieli o przyznanie pomocy zdrowotnej. Dlatego zasadnym było wprowadzenie, w uchwale rady gminy, w celu racjonalnego i jawnego gospodarowania środkami finansowymi, rozwiązania polegającego na powołaniu przez dyrektora szkoły komisji ds. przyjmowania i opiniowania wniosków o przyznanie pomocy zdrowotnej składającej się z przedstawicieli zarówno pracodawcy, nauczycieli oraz nauczycielskich związków zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego. Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej J. –L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę taką organ nadzoru wnosi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ogólna norma kompetencyjna, która wskazuje, że "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej". Jednym z przepisów szczególnych zastrzegających kompetencję na rzecz rady jest przepis art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 nr 97, poz. 674 z późn. zm.). Z przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika obowiązek spoczywający na organie prowadzącym szkołę, który sprowadza się do zabezpieczenia corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych dla realizacji ochrony zdrowia nauczycieli. W § 2 uchwały Rada Miejska wyodrębniła z dochodów Gminy J. –L. środki finansowe w wysokości 0,3% planowanego osobowego funduszu płac nauczycieli z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Sąd podziela stanowisko Wojewody D. , iż wysokość środków przeznaczonych na pomoc zdrowotną powinna zostać określona w budżecie gminy, czyli w uchwale podejmowanej w szczególnym trybie, podlegającej nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej. Z treści przepisu art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela wynika jednoznacznie norma wskazująca, iż rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania uchwał zwykłych w sprawie wysokości i zasad udzielania pomocy dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, lecz jest zobowiązana do przeznaczania, corocznego zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych na ten cel w budżecie gminy (por. wyrok NSA z 25 września 2000 r., SA/Rz 420/00, OwSS 2001 r., nr 2, poz. 59). W ocenie Sądu nie zasługują na aprobatę argumenty podane w odpowiedzi na skargę, iż Rada w zakwestionowanym przepisie uchwały, ustaliła wyłącznie wytyczne dotyczące wysokości środków, jakie powinny być corocznie uwzględnione w uchwale budżetowej, z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Przepis art. 72 ust. 1 ustawy Karty Nauczyciela zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia przez radę gminy w drodze uchwały rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę. To upoważnienie, stanowiące podstawę wydania aktu prawa miejscowego, wymusza takie formułowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Realizując upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stanął na stanowisku, iż: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229). Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Zdaniem Sądu w zakresie pojęciowym regulacji zobowiązującej (upoważniającej) dany organ do określenia rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę, nie mieści się kompetencja organu stanowiącego samorządu nakazująca dyrektorom szkół powoływanie komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze administracyjnej przyznawania świadczeń. Powołanie komisji poza ramami wykraczającymi poza strukturą ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) stanowi istotne naruszenia prawa. Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty. Uprawnienie dla dyrektorów szkół do powoływania dodatkowego organu szkoły, jakim miałaby być taka komisja, wynikać musi ze statutu danej szkoły. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 pkt. 3 tejże ustawy określenie organów szkoły i ich kompetencji następuje w statucie szkoły. Jak wynika z treści art. 58 ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, pierwszy statut szkole nadaje organ założycielski w formie uchwały rady gminy. Wszelkie zaś zmiany statutu szkoły następują bądź to w drodze uchwały rady szkoły (art. 50 ust. 2 pkt 1), bądź w braku takiego organu w szkole - rada pedagogiczna (art. 42 ust. 1). Sąd podziela zarzut strony skarżącej, że rada gminy nie jest kompetentna do stanowienia o organach szkoły w drodze innej niż w statucie szkoły i tylko o tyle, o ile jest to nowotworzona placówka, której rada nadaje pierwszy statut. W sytuacji zaś, gdy jest to placówka już funkcjonująca wprowadzenia dodatkowego organu szkoły wymaga zmiany statutu, do czego wyłącznie uprawniona jest rada szkoły, a w jej braku rada pedagogiczna. Dyrektor szkoły może tworzyć komisje pomocnicze. Jednakże takie komisje, nie biorąc formalnego (procesowego) udziału w postępowaniu decyzyjnym, mają za zadanie jedynie przygotowanie rozstrzygnięcia. Oznacza to, że pomocniczy charakter takich komisji wyklucza możliwość przypisania im formalnej roli procesowej. W związku z tym, iż postanowienia § 4 ust. 1-4 uchwały Rady Miejskiej J. –L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, powołujące komisję do rozpatrywania podań nauczycieli, zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa należy stwierdzić również nieważność załącznika nr 1 do uchwały, zawierającego punkt dotyczący opinii komisji. Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody D. o sprzeczności z prawem § 2, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej J. –L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych przeznaczonych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej. Skargę należało zatem uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego wyżej aktu.