VI SA/Wa 184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 184/07 Uzasadnienie J. S. wspólnik spółki cywilnej F. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora transportu drogowego z dnia [...]lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] czerwca 2006 r. w [...] na ul. [...] przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów składającego się z pojazdu silnikowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...], którym wykonywany był przewóz piasku szklarskiego z T. Sp. z o.o. do H. S.A. przez F. s.c. prowadzoną przez przedsiębiorców K. K. i J. S.. Pojazdem tym kierował kierowca J. J. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydany na nazwisko przedsiębiorcy K. K. Kierowca nie miał przy sobie i nie okazał do kontroli wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za dni 06.06.2006 r., 11.06.2006 r., 13/14.06.2006 r. oraz za dni od 16.06.2006 r. do 18.06.2006 r. Przesłuchany w czasie kontroli w charakterze świadka kierowca zeznał, że w tych dniach nie prowadził pojazdu, a przedsiębiorcy nie wyposażyli go w stosowne zaświadczenie. Na podstawie okazanych przez kierowcę do kontroli wykresówek za dni 8/9.06.2006 r., 9/10.06.2006, 12/13.06.2006 oraz 14/15.06.2006 inspektorzy stwierdzili, iż doszło do skrócenia przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Ponadto stwierdzono, że kierowca w sposób nieprawidłowy operował przełącznikiem grup czasowych. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu wraz z ładunkiem na stanowisku ważenia przy ul. [...] w [...]przy użyciu przenośnych wag do pomiarów dynamicznych stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków na pojedynczą oś napędową pojazdu o 2,36 t oraz przekroczenie dopuszczalnych nacisków na składową oś potrójną naczepy o 3,84 t, a także przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 0,63 t. W wyniku przeprowadzonej kontroli zostało wszczęte postępowanie administracyjne przeciwko K. K. i J. Z. wspólnikom spółki cywilnej F. o nałożenie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych - za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej oraz przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu oraz o nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych. W następstwie prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] została nałożona na K. K. i J. S. wspólników spółki cywilnej F. kara pieniężna w łącznej wysokości 5.150 zł na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] kara pieniężna w łącznej wysokości 12.600 zł na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. W toku postępowania administracyjnego, w oparciu o złożone przez wspólników spółki cywilnej F. dokumenty, organ stwierdził ponadto, że tylko jeden z nich K. K. posiada licencję uprawniającą go do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy. W wyniku tych ustaleń odrębną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę J. S. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł na podstawie lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) wspólnicy w spółce cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami, a zatem i samoistnymi podmiotami uprawnień licencyjnych. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że przedsiębiorca J. S. wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. J. S. wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z przepisu tego wynika zatem, że spółka cywilna jest przedsiębiorcą, a skoro wspólnik posiada licencję to posiada ją tym samym spółka. Ponadto podniósł, że w momencie gdy ubiegali się ze wspólnikiem o uzyskanie licencji uzyskali od urzędnika informację, iż wystarczy jedna licencja. Zarzucił też, że suma kar nałożonych w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2006 r. przekroczyła kwotę 15.000 zł (trzema odrębnymi decyzjami nałożono kary pieniężne w wysokości - 8.000 zł, 12.600 zł oraz 5.150 zł). Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy. Za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, co wynika expressis verbis z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie podmiotem kontrolowanym nie jest zatem F. spółka cywilna, lecz przedsiębiorcy K. K. oraz J. S. Licencja wystawiona dla przedsiębiorcy K. K. nie może więc stanowić dokumentu uprawniającego przedsiębiorcę J. S. do wykonywania usług transportowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił jednocześnie, że suma kar pieniężnych, która podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł, dotyczy jedynie naruszeń przepisów określonych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Powyższe ograniczenie nie ma natomiast zastosowania do naruszeń polegających na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, ponieważ w takim wypadku kary pieniężne nakładane są na podstawie odrębnych przepisów. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił, że twierdzenie, iż każdy przedsiębiorca działający w spółce cywilnej ma posiadać licencję nie znajduje oparcia w powołanych przez organ przepisach. Wskazał na to, że zgodnie z art. 865 § 1 k.c. każdy wspólnik jest zobowiązany i uprawniony do prowadzenia spraw spółki. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, że wniosek o licencję złożył wspólnik K. K. Do wniosku tego dołączone zostały wymagane dokumenty, które potwierdzały, że działalność gospodarcza prowadzona jest z wykorzystaniem majątku wspólnego wspólników. Wydając licencję brano zatem pod uwagę sytuację finansową wspólników działających w spółce, a nie sytuację K. K. Jeżeli organ uznałby więc, że każdy wspólnik spółki cywilnej powinien mieć własną licencję to w oparciu o złożone dokumenty powinien wydać dwie licencje. Przedsiębiorcy nie mogą natomiast ponosić konsekwencji z powodu różnic w interpretacji przepisów przez poszczególne organy. Skarżący podniósł też ponownie, że suma kar pieniężnych wymierzonych trzema odrębnymi decyzjami w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] czerwca 2006 r. wyniosła w sumie 25.750 zł, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż zgodnie z tym przepisem suma kar przy jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł. Skoro zaś ustawodawca nie zastrzegł, że ograniczenie wysokości kar pieniężnych, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się tylko do kar wymierzonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, należy przyjąć, że wprowadzone ograniczenie odnosi się do wszystkich wymierzonych przy jednej kontroli kar pieniężnych, bez względu na powołaną podstawę prawną. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazując, iż na gruncie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym nie sposób dopatrzyć się istnienia zakazu udzielania jednej licencji wielu przedsiębiorcom działającym wspólnie w formie spółki cywilnej. Uzyskawszy taką "wielopodmiotową" licencję (decyzję) każdy ze wspólników jest wtedy uprawniony do wykonywania przewozów w ramach utworzonej spółki i nie narusza przepisów ustawy w zakresie obowiązku posiadania licencji, a także istnieje pewność co do tego, że każdy wspólnik poddany był procedurze weryfikacyjnej zgodnie z przepisami ustawy transportowej. Organ podkreślił też, że w stosunku do przedsiębiorcy J. S. została nałożona tylko jedna kara pieniężna w wysokości 8.000 zł, a ograniczenie sumy kar pieniężnych, które można nałożyć podczas jednej kontroli nie dotyczy kar nakładanych w oparciu o ustawę o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. wydane zostały z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez te organy rozstrzygnięcia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż kontrolowany przewóz w dniu [...] czerwca 2006 r. wykonywany był przez K. K. i J. S. w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w formie Spółki Cywilnej pod nazwą F. Postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, powinno więc toczyć się wobec obydwu wspólników tej spółki cywilnej, a zaskarżony akt administracyjny powinien być adresowany do nich obydwu i im obydwu doręczony. Spółka cywilna stanowi bowiem formę organizacyjną prowadzenia przez wspólników – przedsiębiorców - działalności gospodarczej, w ramach której, na zasadach określonych umową spółki oraz obowiązującymi przepisami, dążą oni do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, solidarnie odpowiadając za zobowiązania spółki przez nich założonej i prowadzonej – art. 860 i art. 864 k.c. Dodatkowo należy wskazać, iż organ w ogóle nie zawiadomił wspólników spółki [...] o wszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Takie działanie organu, jako naruszające przepisy art. 61 § 4 oraz art. 10 k.p.a. należy uznać za wadliwe. Z przepisu art. 61 § 4 k.pa. wynika bowiem, iż wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego musi dotyczyć określonej sprawy, a organ administracji, wydając postanowienie w tym przedmiocie i respektując zasadę zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), winien wyraźnie określić obszar działania organu w prowadzonej sprawie po to, aby strona miała pełną możliwość złożenia swego stanowiska wraz z ewentualnymi dowodami na jego poparcie. Art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, a stosownie do ust. 3 tego artykułu licencji udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w pkt 1) do 5). Obowiązująca w dacie kontroli oraz w dacie wydawania decyzji ustawa o swobodzie gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, zaś w ust. 2 przyjęła, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z tego wynika, w przypadku spółki cywilnej, przedsiębiorcą nie jest ta spółka, lecz poszczególni jej wspólnicy, z których każdy może rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy). Realizując działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, jej wspólnicy występują, z uwagi na obowiązek ewidencyjny, jako odrębni przedsiębiorcy, prowadząc jednak wspólne przedsięwzięcie i zmierzając do jednego celu gospodarczego. Z tego też względu oraz ze względu na obowiązki określone innymi przepisami, wspólnicy spółki cywilnej występują na zewnątrz jako jeden podmiot. Jak wynika zaś z art. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca wpisany do rejestru przedsiębiorców albo do ewidencji jest obowiązany umieszczać w oświadczeniach pisemnych, skierowanych w zakresie swej działalności do oznaczonych osób i organów numer identyfikacji podatkowej NIP oraz posługiwać się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym. W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, obowiązek, o którym stanowi przywołany przepis, realizuje się na zasadach określonych ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – ustawa o VAT( Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm. ) oraz ustawą dnia 13 października 1995r. o zasadach ewidencji podatników i płatników ( Dz. U. Nr 269, poz. 2681 ze zm. ). Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej, w oczywisty sposób niedziałający samodzielnie, w prowadzonej przez nich działalności gospodarczej nie są odrębnymi podmiotami podatku VAT i traktowani są wskutek formuły prawnej w jakiej podjęli działalność jako jeden podmiot – spółka cywilna; kategoria ta mieści się bowiem w pojęciu "jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej", o której stanowi cyt. art. 15 ust. 1 ustawy o VAT. Konsekwentnie, przepis art. 2 ust. 1 ustawy o zasadach ewidencji podatników i płatników stanowi, że będące podatnikami osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej podlegają obowiązkowi ewidencyjnemu oraz otrzymują numery identyfikacji podatkowej tzw. NIP. Również w zakresie obowiązków statystycznych wspólnicy spółek cywilnych nie są identyfikowani odrębnie. Zgodnie z § 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej ( Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm. ) krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej prowadzony przez Prezesa GUS nosi nazwę REGON, a obejmuje osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej i osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, przy czym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych nie podlegają odrębnej rejestracji w rejestrze tych podmiotów. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej posiadają jeden numer REGON, nadany im jako jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Spółka cywilna jest również pracodawcą w rozumieniu przepisu art. 3 Kodeksu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. I OSK 1087/06 stwierdził, iż obowiązująca w prawie polskim zasada swobody działalności gospodarczej nie pozwala przyjąć, że osoba fizyczna, której udzielono licencji nie może prowadzić działalności nią objętej w formie spółki cywilnej. Skoro natomiast posiadacz licencji wykonuje objętą nią działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, to nie można w tej sytuacji drugiemu wspólnikowi czynić zarzutu braku licencji, bo działają pod wspólną firmą. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi w art. 75 ust. 3 pkt 1, iż uzyskania licencji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wśród podmiotów, które w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym mogą ubiegać się o licencję nie ma wymienionych spółek cywilnych, zatem aby spółka taka mogła prowadzić działalność objętą uzyskaniem licencji, uprawnienia płynące z licencji musi mieć przynajmniej jeden z jej wspólników. Wspólnik posiadający licencję wykonuje w tym wypadku działalność nią objętą w ramach dopuszczonej przez prawo formy, tj. spółki cywilnej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy, którym jest każda osoba fizyczna prowadząca zgłoszoną do ewidencji działalność gospodarczą, choćby wykonywała tę działalność w formie spółki cywilnej, a więc nie ma przeszkód ku temu, aby określoną działalność w tej spółce wykonywał jeden wspólnik działając na korzyść wszystkich wspólników. Stwierdzony przez organ fakt nieposiadania przez wspólnika spółki cywilnej [...] J. S. licencji na wykonywanie transportu drogowego nie jest więc wystarczającą przesłanką do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym brak bowiem podstaw do nakładania na wszystkich wspólników spółki cywilnej wymogu legitymowania się licencją na wykonywanie transportu drogowego. W związku z tym stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż jeden ze wspólników spółki posiadał wymaganą licencję, a w związku z tym nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej 8.000 zł. Za niezasadny uznać należy natomiast zarzut skargi naruszenia przez organ art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w myśl, którego suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł. Jak słusznie wskazał organ ograniczenie to dotyczy kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym, nie ma natomiast zastosowania do kar pieniężnych nakładanych na podstawie innych przepisów, jak np. na podstawie ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na naruszenie przez organ przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.