I OSK 200/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech ( spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2007r. sygn. akt II SA/Gl 653/07 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu 1.oddala skargę kasacyjną, 2.zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy M. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 653/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Miasta M. uchwałą z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2003, Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), wyraziła zgodę Prezydentowi Miasta M. na udzielenie Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w M. bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, począwszy od roku [...]. Wojewoda Ś., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] na podstawie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta M. nr [...] jako niezgodnej z art. 84 ust. 3 i 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 106 k.p.a. Na to rozstrzygnięcie, pełnomocnik Gminy M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskazując, że Wojewoda Ś. pominął treść art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi, iż zgoda rady zawsze wyrażana winna być w formie uchwały, a nie postanowienia. Wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 653/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Sąd wskazał, że kwestię, w jakiej formie organy winny wyrazić zgodę na udzielenie bonifikaty, o której mowa w art. 84 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, reguluje art. 11 ust. 2 tej ustawy, stanowiący, iż wtedy, gdy przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, to wyrażenie tej zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Sąd podkreślił, że przepis ten ma charakter generalny i zgodnie z jego literalnym brzmieniem odnosi się do wszystkich przypadków, w których ustawa traktuje o zgodzie wymienionych w nim organów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się także do zgody rady gminy na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu, żadna bowiem norma nie uprawnia do wyłączenia tych spraw z zakresu objętego dyspozycją art. 11 ust. 2 ustawy. Sąd wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, w części, w której dotyczy procedury administracyjnej, stanowi akt szczególny w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób autonomiczny regulujący stanowiącą jego przedmiot problematykę. W konsekwencji choć ustawa, o której mowa, zawiera liczne odesłania do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak szereg kwestii reguluje odmiennie, w sposób szczególny, wyłączając w tym zakresie stosowanie tego kodeksu. Do zagadnień takich, odmiennie uregulowanych, niż uczynił to ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego należy między innymi wyrażenie przez radę zgody na udzielenie bonifikaty, o której mowa powyżej. Tym samym art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza w odniesieniu do zgody rady gminy, powiatu, bądź sejmiku, ogólną regulację z art. 106 k.p.a., nakazując wyrażanie takiej zgody nie w formie przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia, lecz uchwały, stanowiącej formę wynikającą z przepisów ustrojowych dotyczących administracji samorządowej. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 2 i art. 84 ust. 3 i 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek błędnego przyjęcia, iż wyrażona w formie uchwały, a nie postanowienia, zgoda Rady Miasta M. na udzielenie przez Prezydenta Miasta Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w M. bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu narusza art. 84 ust. 3 i 5 powołanej ustawy w związku z art. 106 k.p.a. w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Wojewody Ś., radca prawny B. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy. Wniesiono także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 84 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 106 i art. 124 k.p.a.; 2) art. 11 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle treści art. 84 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ulega wątpliwości, że ustalenie wysokości opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat następuje w postępowaniu administracyjnym przez wydanie aktu rozstrzygającego indywidualną sprawę – decyzji administracyjnej. Wyrażenie zaś zgody przez radę gminy na udzielenie bonifikaty od ustalonej opłaty, zgodnie z treścią art. 84 ust. 3 omawianej ustawy, następuje w toku tego postępowania. Zdaniem skarżącego, skoro inny tryb nie wynika z unormowań szczególnych, to należy przyjąć, że wyrażenie zgody następuje w formie współdziałania organów administracji publicznej uregulowanego w art. 106 k.p.a. W związku z tym Wojewoda Ś. nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie wynikające z art. 11 ust. 2 wskazanej ustawy, że "udzielenie zgody następuje w drodze uchwały", w sposób całościowy traktowało o trybie postępowania, zatem, w ocenie Wojewody, stanowisko o wyłączeniu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest chybione. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że odmienne stanowisko od przyjętego w zaskarżonym wyroku zajął inny skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, to jest w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 441/07 Sąd zważył, iż "regulacja powyższa (chodzi o art. 11 ust. 2 ustawy) odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy jest starosta jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Oznacza to, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy nie reguluje trybu wyrażania zgody przez radę gminy w trybie art. 84 ust. 3." Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przytoczenie tego poglądu jest o tyle istotne, że uchwała Rady Miasta M. z dnia [...], której nieważność stwierdził Wojewoda Ś., dotyczyła nieruchomości stanowiącej przedmiot własności Gminy, a nie Skarbu Państwa. Wojewoda Ś. podniósł, że akt podjęty w toku postępowania, które kończy wydanie decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - niezależnie od nadanej mu nazwy - powinien spełniać wymogi z art. 124 k.p.a., w szczególności powinien zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Tymczasem uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda, nie zawierała wymienionych w art. 124 k.p.a. elementów, co dowodzi, że intencją Rady nie było wydanie aktu, który w sensie proceduralnym byłby postanowieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 84 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 106 i art. 124 k.p.a. oraz art. 11 tej ustawy. Na wstępie zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w części, w której dotyczy procedury administracyjnej, stanowi akt szczególny w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym, choć ustawa, o której mowa, zawiera liczne odesłania do unormowań tego Kodeksu, to jednak szereg kwestii reguluje odmiennie, w sposób szczególny, wyłączając w tym zakresie stosowanie Kodeksu. Do zagadnień takich, odmiennie uregulowanych, należy między innymi wyrażenie przez radę zgody na udzielenie bonifikaty, o której mowa w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do norm kompetencyjnych i przesądza formę wyrażenia, przez między innymi radę, zgody w sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej zgody wymagają. Wyrażenie takiej zgody następuje w formie uchwały rady. Zaznaczyć jednak należy, że norma ta nie ma charakteru materialnego, ale proceduralny, w rozumieniu art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem oznaczenie zawartej w nim normy jako przepisu prawa materialnego jest wadliwe. Nie jest więc uzasadniona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował bowiem przepisu art. 11. Zarzut pod adresem Sądu mógłby polegać na niezastosowaniu art. 148 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wadliwość ta nie dyskwalifikuje jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzutu zawartego w tej podstawie i nie skutkuje pozostawieniem zarzutu poza zakresem kontroli instancyjnej, bowiem przepis art. 11 wiąże się niewątpliwie z unormowaniem art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego błędną wykładnię zarzucono Sądowi pierwszej instancji w tej samej podstawie kasacyjnej. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 84 ust. 5 o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu. Oznacza to, że postępowanie w tym zakresie odbywa się w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli przepisy tej ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik albo wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 1 "zasady ogólne" działu II "gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego". Ustanawia on ogólną zasadę wskazującą jaki organ jest właściwy do wyrażania zgody, gdy takiej zgody wymaga przepis ustawy, do dysponowania mieniem, odpowiednio Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem tego mienia (nieruchomości). Przepis ten odnosi się również do zgody rady gminy na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Zgoda taka ma charakter oświadczenia woli organu właściciela nieruchomości i może być wyrażona tak przed dokonaniem czynności cywilnoprawnej, jak i przed wydaniem decyzji administracyjnej, w zależności od tego, jaki tryb gospodarowania nieruchomościami jest dla danej sprawy właściwy. Podzielić należy stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że art. 106 § 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wchodzi tu w grę przepis szczególny art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za chybiony należy uznać argument zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepis art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy jest starosta jako organ reprezentujący Skarb Państwa, co oznacza, że przepis ten nie reguluje trybu wyrażenia zgody przez radę gminy na podstawie przepisu art. 84 ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy tak interpretować, że jeżeli wyrażenie zgody pochodzić ma od wojewody, wtedy następuje to w drodze zarządzenia wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Natomiast termin do podjęcia uchwały przez radę lub sejmik wynikać będzie z przepisów dotyczących ustroju tych jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z tym należy uznać za błędne i naruszające art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowisko Wojewody Ś., którego zdaniem zgoda, o której mowa, stanowiąc wyraz współdziałania organów, powinna być wyrażona w formie i trybie określonym w art. 106 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.