I OSK 1143/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1544/22 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 22 sierpnia 2022 r., nr SKO-PSŚ/41.5/2185/2022/11351 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1544/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z 22 sierpnia 2022 r., nr SKO-PSŚ/41.5/2185/2022/11351 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323; dalej: uśr) poprzez jego wadliwą wykładnię, a to uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki w przypadku, gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy rzeczony przepis należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, lub nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonego przepisu, co skutkowało wadliwym uznaniem przez organ, że nie zaistniał słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, a w konsekwencji wadliwym brakiem zmiany decyzji ostatecznej nr KO.PPŚ/41.5/417/2021/2497/KWW z 18 marca 2021 r. (dalej: decyzja z marca 2021 r.), wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 154 § 1 kpa, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa: w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym błędnie oraz w sposób dowolny ustalił, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, w sytuacji gdy zaistniał on wskutek zmiany okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania przez SKO decyzji z marca 2021 r. a to legitymowanie się obecnie przez matkę skarżącego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (stan zdrowia matki skarżącego uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad jej mężem) stanowi aktualnie istotną okoliczność faktyczną, która stwarza podstawę zmiany decyzji ze względu na zaistnienie słusznego interesu strony w trybie art. 154 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie oddalił skargę; w zw. z art. 154 § 1 kpa - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż organ II instancji wadliwie nie ustalił, że zaistniał słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, w sytuacji gdy zaistniał on wskutek zmiany okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania przez SKO decyzji ostatecznej z marca 2021 r., a to matka skarżącego legitymuje się obecnie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (stan zdrowia matki skarżącego uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad jej mężem), co stanowi aktualnie istotną okoliczność faktyczną, która stwarza podstawę zmiany decyzji ze względu na zaistnienie słusznego interesu strony w trybie art. 154 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, iż w niniejszej sprawie nie zaistniał słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie oddalił skargę; art. 154 § 1 kpa - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż organ II instancji dokonał wadliwej wykładni art. 154 § 1 kpa przejawiającej się w uznaniu, iż rzeczony przepis nie może mieć zastosowania do decyzji związanych, podczas gdy ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że ma on również zastosowanie do decyzji związanych, a w konsekwencji niewłaściwe zastosował rzeczony przepis, co skutkowało brakiem zmiany wydanej przez SKO decyzji z marca 2021 r., podczas gdy słuszny interes skarżącego przemawiał za dokonaniem rzeczonej zmiany, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącego przedmiotowego świadczenia, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku – Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie oddalił skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym: czy zasadę równości wobec prawa określoną w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2OO7 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) lub zasadę zakazu dyskryminacji dekodowaną w art. 21 Karty, należy interpretować w ten sposób, że wynikające z nich obowiązki państw członkowskich sprzeciwiają się warunkowaniu przyznania osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania Iub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, od tego, czy wystąpiło legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr), orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności? W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości decyzji, którymi odmówiono zmiany ostatecznej decyzji SKO z 18 marca 2021 r. (dalej: decyzja z marca 2021 r.), dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Odmowę przyznania tego prawa uzasadniono tym, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na wstępie należy odnotować, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wyrażono pogląd, zgodnie z którym: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się zatem za ścisłą wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Skład orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze art. 269 § 1 ppsa, podziela stanowisko przyjęte w tej uchwale. Pogląd ten uwzględnił także Sąd I instancji trafnie uznając, że w stanie faktycznym sprawy organ I instancji - orzekając decyzją z 18 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem - działał na podstawie obowiązujących przepisów. Kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy zaktualizowały się w niej przesłanki uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji z marca 2021 r. - którą utrzymano w mocy ww. decyzję 18 stycznia 2021 r. – na podstawie art. 154 kpa. Postępowanie administracyjne toczyło się bowiem w tym nadzwyczajnym trybie co oznacza, że ocenie Sądu I i II instancji może podlegać jedynie to, czy spełnione zostały przesłanki zmiany wskazanej decyzji. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przywołanego przepisu jest nowym, odrębnym postępowaniem, w którym weryfikowane są tylko przesłanki wskazane w tym przepisie. Przesłanka słusznego interesu strony – na którą powoływał się skarżący – dotyczy zaś interesu znajdującego oparcie w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, ani zmierzać do obejścia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję uznając, że w sprawie brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji z marca 2021 r. W zarzutach sformułowanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej nieprawidłowo powiązano przesłankę słusznego interesu strony ze zmianą stanu faktycznego sprawy, jaka miała nastąpić po wydaniu ostatecznej decyzji z marca 2021 r., tj. uzyskaniem przez żonę wymagającego opieki orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w analizowanym trybie może bowiem nastąpić wyłącznie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym zakończonej sprawy, istniejącym w dacie wydania tego orzeczenia. Jeżeli więc okoliczności faktyczne uległy zmianie, trzeba wystąpić z nowym wnioskiem, który zainicjuje nowe postępowanie. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w świetle jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr oraz przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunek ten nie jest zatem spełniony w przypadku posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 października 2005 r. (sygn. akt V SA/Wa 1658/05) – do którego odwołało się także SKO – trafnie wskazano, że słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani nie może go zastępować, gdyż wynikająca z art. 6 kpa zasada praworządności, obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji, powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia obowiązującego prawa przez przyznanie stronie określonego uprawnienia, pomimo niespełnienia ustawowych kryteriów warunkujących jego przyznanie. Szczególny tryb postępowania, jakim jest postępowanie uregulowane w art. 154 kpa, nie może być traktowany jako kolejna instancja, w której weryfikuje się prawidłowość zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, stanowiących postawę wydania decyzji ostatecznej. Natomiast tego w istocie oczekuje skarżący kasacyjnie, kwestionując - w zarzucie sformułowanym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej – wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przyjętą przez organy administracji w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z marca 2021 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby wystąpienia z - sugerowanym przez skarżącego - pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdyż jego treść związana jest ściśle z istotą sprawy rozstrzygniętej merytoryczną, ostateczną decyzją administracyjną. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że kwestia dopuszczalności zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 kpa do tzw. decyzji związanych, nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie zauważa natomiast, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 kpa, tym nadzwyczajnym trybem mogą być objęte ostateczne decyzje, na mocy których strona nie nabyła prawa. Z przepisu tego nie wynika, by dany tryb dotyczył tylko decyzji uznaniowych, a nie miał zastosowania do decyzji związanych. Jak już wcześniej zaznaczono, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 kpa organ administracji publicznej nie dokonuje kontroli ostatecznej decyzji pod kątem merytorycznym, w aspekcie jej zgodności z prawem, tj. nie bada, czy orzeczenie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc także, czy przekroczono granice przyznanego ustawą uznania administracyjnego. Przedmiotem oceny organu administracji jest bowiem tylko to, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji administracyjnej przemawia interes społeczny albo słuszny interes strony, co może dotyczyć zarówno decyzji uznaniowych, jak i związanych (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX/el.2024). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że niezależnie od charakteru ostatecznej decyzji, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma w istocie to, że zmiana lub uchylenie tej decyzji z powodu przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 kpa, w żadnym razie nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem. Zatem, nawet gdyby w okolicznościach konkretnej sprawy ziściła się przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony, to niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji zmieniającej/uchylającej, która byłaby sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym lub zmierzałaby do obejścia prawa. W tym kontekście należy podzielić stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 1457/17), zgodnie z którym możliwość zastosowania art. 154 § 1 kpa do decyzji związanych nie jest wykluczona, ale obarczona jest konkretnymi ograniczeniami, które wynikają bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia - w tym pozytywnego dla wnioskodawcy – i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Z tych względów, wobec nieskuteczności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.