II SA/Łd 594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacenie ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat F. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. [...] kwoty 439,20 zł (czterysta trzydzieści dziewięć złotych i dwadzieścia groszy) zawierającej należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej J. K. z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] J. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od grudnia 2005 roku. Do wniosku załączył orzeczenie komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8.marca 2006 roku, nr 21001, z którego wynika, iż jest on całkowicie niezdolny do pracy. W orzeczeniu nie wskazano daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, zawierając jedynie adnotacje, iż "niezdolność do pracy trwa". Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz K. – na podstawie art. 104, 130 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 3 pkt 20, lit. b i pkt 21 lit. b, art. 16, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28.listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.) - odmówił przyznania J. K. zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżący nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania w/w zasiłku. Powołując się na treść art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych podniósł, iż ze złożonego orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić daty powstania u skarżącego niepełnosprawności, należy więc przyjąć, iż powstała ona po ukończeniu przez niego 21.roku życia. Zatem jedynie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności kwalifikowałoby J.K. do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie organu I instancji, skoro u skarżącego nie stwierdzono całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji i zaliczono go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, to zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie kwalifikuje się do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Od decyzji organu I instancji J. K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., podnosząc iż jest inwalidą od 18. roku życia i za lata ubiegłe (wszystkie) Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawał mu rentę uczniowską i zasiłek pielęgnacyjny. Wniósł o przyznanie zasiłku od grudnia 2005 roku. Do odwołania dołączył orzeczenia lekarskie z dnia 2.marca 1978r. oraz z dnia 12.kwietnia 1978 roku, zaliczające go odpowiednio do I lub II grupy inwalidów. W orzeczeniu z dnia 23.kwietnia 1978r. wskazano przy tym, iż inwalidztwo istniej od dnia 6.marca 1977r. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 16 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, iż jakkolwiek z załączonych do odwołania orzeczeń wynika, iż skarżący stał się osobą niepełnosprawną przed ukończeniem przez niego 21.roku życia, niemniej jednak w dokumentacji załączonej do akt sprawy brak było innych orzeczeń, z których wynikałoby, że niepełnosprawność określona w orzeczeniu z 1978 roku trwała po kwietniu 1979 roku, oraz że aktualnie trwająca niepełnosprawność wynika z tej samej przyczyny. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organy administracji publicznej nie są właściwymi do oceny, czy wszystkie orzeczenia lekarskie J. K. dotyczą tego samego schorzenia, bowiem mogą opierać się jedynie na treści załączonych dokumentów. Organ odwoławczy podniósł również, iż w przypadku, gdyby J. K. uznał orzeczenie komisji lekarskiej przy Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8.marca 2006 roku za krzywdzące z powodu braku stwierdzenia daty powstania niepełnosprawności, to winien je zaskarżyć do sądu powszechnego, czego wszakże nie uczynił. Na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Ł., powtarzając argumentację, zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu. Dodatkowo podniósł, iż odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest dla niego krzywdząca, bowiem od kilkunastu lat jest na rencie uczniowskiej i już samo nazewnictwo tego świadczenia wskazuje, że osobą niepełnosprawną stał się w trakcie "chodzenia do szkoły". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12.października 2006r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 820/06 odrzucono skargę J. K., wobec uchybienia terminu do jej złożenia. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.maja 2007r., w sprawie o sygn.akt I OZ 335/07, wydanym w następstwie rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia tutejszego Sądu z dnia 29.listopada 2006r., orzeczono o przywróceniu J. K. terminu do wniesienia skargi. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 30.listopada 2007 roku, pełnomocnik J. K. poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, w tym także kosztów postępowania zażaleniowego, oświadczając, iż opłaty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W szczególności należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. W myśl bowiem pierwszej z powołanych norm, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej, będąc zobligowane do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że materiał dowodowy, zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Wprawdzie bowiem powinność wykazania przesłanek, uzasadniających przyznanie określonego świadczenia i związany z tym ciężar dowodu w tym zakresie, spoczywa, co do zasady, na osobie ubiegającej się o to świadczenie, to jednak nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. (por. no. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.października 2005r., sygn. akt II OSK 117/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 188689). W sytuacji zatem, gdy strona postępowania powołuje się na określone okoliczności faktyczne bez wskazania dowodów na te okoliczności, to organ, na podstawie powołanych przepisów ma obowiązek przeprowadzić dowody z urzędu, jeżeli znane mu są środki dowodowe pozwalające na ustalenie tych okoliczności lub w sytuacji, gdy środki te nie są znane organowi, zwrócić się do strony o dostarczenie dowodów lub przynajmniej ich wskazanie, gdy strona nie może sama ich dostarczyć (np. gdy informacje te są w posiadaniu innych organów). Organ administracji publicznej ocenia bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Całkowicie niedopuszczalne jest zaś interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.listopada 2005r., sygn. akt II OSK 226/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 196760) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na niedostatki postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie koniecznym do ustalenia czy niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem przezeń 21.roku życia. Kwestie związane z przyznawaniem świadczeń rodzinnych - w tym zasiłku pielęgnacyjnego - uregulowane zostały w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w wydanym na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy, rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm). Postępowanie dotyczące przyznania zasiłku pielęgnacyjnego prowadzone jest na wniosek osoby zainteresowanej. Wymogi jakie powinien spełniać wniosek zawarto w szczególności w art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w § 6 w/w rozporządzenia. Z treści § 6 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia wynika, iż do wniosku należy dołączyć m.in. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności. Niewątpliwie - jak słusznie zauważył organ odwoławczy – obowiązek wykazania istnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia rodzinnego spoczywa co do zasady na wnioskodawcy. Nie oznacza to jednakże, iż organ w każdej sytuacji może poprzestać wyłącznie na złożonych przez wnioskodawcę dokumentach i tylko na ich podstawie wydawać rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem wypada, iż osoba wnioskująca o świadczenie rodzinne nie zawsze ma możliwość – często z przyczyn zupełnie od niej niezależnych – uzyskania właściwych dokumentów, czy też wykazania (potwierdzenia) wszystkich, okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W takiej sytuacji organ zobligowany jest do podjęcia czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, realizując w tym zakresie zasady prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, co prawda w załączonym do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego orzeczeniu komisji lekarskiej przy Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8.marca 2006 roku nie stwierdzono daty powstania niepełnosprawności, wskazano jednakże, iż niepełnosprawność "trwa". Do odwołania od decyzji organu I instancji skarżący załączył natomiast orzeczenie lekarskie z 1978 roku, z których wynika, iż niepełnosprawność powstała w marcu 1977 roku. Wskazał tym samym, iż wystąpiła ona przed ukończeniem przez niego 21 roku życia (z akt administracyjnych sprawy wynika, iż J. K. urodził się w dniu 4.marca 1959 roku). Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy albowiem jest jedną z przesłanek, warunkujących przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego, skarżący podnosił, że na podstawie orzeczeń lekarskich z 1978 roku oraz wydawanych w kolejnych latach, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawał mu (rokrocznie, poczynając od 1978r.) zasiłek pielęgnacyjny. Oznacza to, iż z okoliczności podnoszonych przez skarżącego wynika, że inwalidą (zatem i osobą niepełnosprawną) pozostaje od 1978r. Twierdzenia te wymagały weryfikacji w toku postępowania wyjaśniającego, nie zaś wyłącznie komentarza (negatywnego) w motywach zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, iż przepis art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga wykazania, iż niepełnosprawność osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Nie wprowadza zatem powinności wykazania daty (dziennej) jej powstania, lecz jedynie udowodnienia, iż wystąpiła przed określoną datą. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, brak daty dziennej powstania niepełnosprawności w orzeczeniu lekarskim, nie przekreśla możliwości skutecznego ubiegania się o przyznanie tegoż świadczenia, jeżeli zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na ustalenie, iż niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21.roku życia. Tezie tej nie przeczy również literalne brzmienie § 6 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w spawach o świadczenia rodzinne ("do wniosku należy dołączyć (...) orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności"), bowiem jest rzeczą oczywistą, iż data powstania niepełnosprawności nie zawsze może być w sposób jednoznaczny ustalona, zaś negatywne konsekwencje z tym związane nie mogą obciążać jednostki. Na tle rozpoznawanej sprawy zauważyć również wypada, iż organ prowadzący postępowanie w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych powinien mieć na względzie, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach, zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki, nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia zdatności do realizacji tego celu. Należy mieć także na uwadze, że interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy o świadczeniach rodzinnych, która - zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15.listopada 2005 roku, sygn. akt P 33/05 (OTK-A 2005/10/115) ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach, zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi zatem uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Ponadto, należy także przyjąć stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 8.stycznia 1993 roku III ARN 84/92 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 183) i w uchwale z dnia 7.marca 1995 roku III AZP 2/95 (OSNIASPiUS z 1995 roku nr 15, poz. 182), iż w odniesieniu do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami, płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej, która uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. Tym samym, organ prowadzący postępowanie z zakresu świadczeń rodzinnych, nie może opierać się tylko na literalnej wykładni przepisów, a powinien uwzględniać również szczególny charakter tych spraw oraz mieć na uwadze, iż służą one zabezpieczeniu podstawowych środków egzystencji. W świetle powyższego uznać należało, iż bierna postawa organu w zakresie dokładnego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego - a w szczególności zaniechanie ustalenia czy niepełnosprawność skarżącego powstała przez ukończeniem przezeń 21.roku życia, narusza w sposób istotny wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi natomiast na charakter prawny uchylonej decyzji (niepodlegajacej wykonaniu i nienadajacej się do wykonania), za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w przedmiocie jej wykonania, w trybie art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzeczono zaś o przyznaniu wyznaczonemu w sprawie adwokatowi z urzędu wynagrodzenia w kwocie 439,20 zł., na które składają się kwota wynagrodzenia za reprezentowanie skarżącego przed sądem I instancji (240,00,-zł.), powiększona o należny podatek od towarów i usług oraz kwota wynagrodzenia za postępowanie zażaleniowe (120,00,-zł.), powiększona o należny podatek od towarów i usług, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty te nie zostały uiszczone nawet w części. A.K.