I SA/Wa 220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Gospodarki i Pracy postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] unieważnił postępowanie konkursowe na stanowisko Dyrektora Instytutu [...] w K. i ogłosił nowy konkurs na tę funkcję. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie złożył uczestnik tego postępowania konkursowego A. G. W jej obszernym uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że czynności Ministra zmierzające do ponownego przeprowadzenia konkursu nie znajdują żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i wyraźnie wskazują na próbę ingerencji tego organu w sferę zastrzeżoną wyłącznie dla członków komisji konkursowej, to jest ich ocenę poszczególnych kandydatów, a w szczególności w wyraz zewnętrzny tej oceny, polegający na przyznaniu określonej ilości punktów każdemu z ocenianych kandydatów. Zdaniem skarżącego żaden z aktów prawnych regulujących podstawy normatywne prowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej nie przewiduje możliwości ingerowania czy to przez Ministra, czy to przez poszczególnych członków komisji w akt głosowania nad oceną poszczególnych kandydatów, o ile ocena przyznana kandydatowi mieści się w granicach limitu punktowego wskazanego w regulaminie prowadzenia konkursu. Dokonywanie przez Ministra kwalifikowania ocen poszczególnych członków komisji stanowi naruszenie suwerenności komisji wynikającej z § 9 Rozporządzenia wykonawczego Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcje dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej (Dz. U. Nr 101, poz. 1101 z 2001 r.). Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie organ wydał bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W tej sytuacji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz dokonanych przez organ czynności zmierzających do powołania komisji konkursowej w nowym składzie osobowym. W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 408/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. G. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. uznając, że postępowanie zmierzające do powołania kandydata na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej, w tym unieważnienie postępowania konkursowego na to stanowisko, nie jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, lecz należy do sfery prawa pracy, dlatego też wniesienie skargi do sądu administracyjnego było niedopuszczalne. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G. W jej uzasadnieniu wniósł o uchylenie w całości postanowienia i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia zarzucając temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że z uwagi na przedmiot skargi sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych oraz naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej odrzucenie. Minister stanął na stanowisku, że postanowienie organu sprawującego nadzór nad jednostką badawczo-rozwojową o unieważnieniu konkursu oraz pismo Ministra do Przewodniczącego Rady Naukowej nie są postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem ocena ich legalności wykracza poza kognicję sądów administracyjnych. Pisma te traktować należy jako rozstrzygnięcia w przedmiocie ponowienia postępowania konkursowego, co skutkuje niepowołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora, jak i niepowołaniem na to stanowisko innej osoby. Czynności postępowania konkursowego nie stwarzają dla danej osoby żadnego roszczenia, ani nie przesądzają w inny sposób o zakresie jej praw i nie mogą w związku z tym zostać uznane za akty administracyjne poddane kontroli sądu administracyjnego. Po rozpatrzeniu złożonej skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt: I OPS 4/06) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w składzie siedmiu sędziów uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 14 marca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 408/05) i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując skargę zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt: I OPS 4/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 408/05 odrzucające skargę A. G. na postanowienie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. dotyczące unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jeśli organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie, które zakwalifikować należy jako decyzję administracyjną, mimo że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują takiej formy działania tego organu, to akt taki dotknięty jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydany bez podstawy prawnej. Adresat takiej wadliwej decyzji ma prawo uzyskać ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym i domagać się kontroli takiego wadliwego aktu przed sądem administracyjnym. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu powyższego przepisu można mówić wówczas, gdy ma ono oparcie w przepisach prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Istnienie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem administracyjnym przesądza o uprawnieniu do złożenia skargi. Jeśli więc zaskarżony akt unieważnił wynik konkursu, to niewątpliwie wkroczył on w sferę interesu prawnego skarżącego. Istnienie uprawnienia do wniesienia skargi wywołuje ze strony sądu powinność jej rozpoznania. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w przywołanym postanowieniu z dnia 11 grudnia 2006 r. Zgodnie z treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ wydaje orzeczenie administracyjne (decyzję, postanowienie). Wydanie orzeczenia administracyjnego w sprawie, co do której przepis prawa nie przewiduje jej załatwienia w ten sposób, oznacza, że orzeczenie takie zostało wydane bez podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując ponownie sprawę zwrócił uwagę, że w swoim rozstrzygnięciu z dnia 11 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o charakterze prawnym zaskarżonego postanowienia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] jako orzeczenia administracyjnego. Szczegółowe zasady przeprowadzania postępowania konkursowego określa rozporządzenie Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej (Dz. U. Nr 101, poz. 1101) wydane na podstawie art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 33, poz. 388, ze zm.). Dokonując analizy tych przepisów Sąd uznał, że ani przepisy ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, ani rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej nie przewidują możliwości (na żadnym etapie postępowania konkursowego) weryfikacji rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczącego przeprowadzonego konkursu. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, komisja konkursowa powołana w jednostce badawczo-rozwojowej na podstawie przywołanych przepisów, nie ma charakteru organu administracji publicznej ani w znaczeniu prawnoustrojowym, ani funkcjonalnym. Podejmowanym przez tę komisję czynnościom nie można zatem przypisać cech czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmienną natomiast pozycję i rolę posiada organ nadzoru, będący naczelnym lub centralnym organem administracji państwowej. Jednak ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych wyraźnie określa sferę działania organu nadzoru w formie władczej. Analiza przepisów prawa prowadzi do wniosku, że takich uprawnień do działania w formie władczych rozstrzygnięć administracyjnych nie ma wśród przepisów regulujących całe postępowanie konkursowe. Oznacza to, że przepisy prawa nie przewidują możliwości unieważnienia konkursu w drodze orzeczenia administracyjnego. Jeśli zaś organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie, które zakwalifikować należy jako orzeczenie administracyjne, mimo że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują w tej sytuacji takiej formy działania organu publicznego, to akt taki dotknięty jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydany bez podstawy prawnej i należy stwierdzić jego nieważność. Stwierdzenie takiego naruszenia prawa zwalnia równocześnie Sąd z obowiązku oceny pozostałych zarzutów skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.