II OSK 761/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 276/07 o odrzuceniu skargi Gminy K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wspólnego realizowania zadań o charakterze publicznym dotyczącym utrzymywania składowiska i unieszkodliwienia odpadów komunalnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 r. odrzucił skargę Gminy K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w przedmiocie wspólnego realizowania zadań o charakterze publicznym dotyczącym utrzymywania składowiska i unieszkodliwienia odpadów komunalnych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [...] w sprawie wspólnego realizowania zadań o charakterze publicznym dotyczącym utrzymywania składowiska i unieszkodliwiania odpadów komunalnych ustaliła, że składowisko odpadów będzie nadal udostępnione gminom - uczestnikom Związku Gmin Składowisko odpadów [...] do czasu zakończenia jego eksploatacji z tym, że warunkiem udostępnienia składowiska będzie spłata do końca [...] r. zaległych udziałów gmin w spłacie zaciągniętego kredytu na modernizację składowiska i bieżące regulowanie należności związanych ze spłatami kredytu i eksploatacją składowiska, które na dzień wydania uchwały ponoszą tylko gminy P. i I. - W.. W uchwale tej ustalono, że Gmina i Miasto P. jako właściciel składowiska odpadów [...] będzie nadal realizować zadania o charakterze publicznym dotyczące utrzymywania składowiska i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Pismem z dnia [...] Wójt Gminy K. wezwał do usunięcia naruszenia prawa zwracając się do Burmistrza Miasta i Gminy w P. o wniesienie pod obrady Rady Miejskiej wniosku o uchylenie powyższej uchwały z uwagi na to, że uchwała ta, nakładając obowiązki poza terytorium działania, narusza interesy gminy K. i zapisy ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz Gminy i Miasta P. w odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa pismem z dnia [...] odmówił uchylenia przedmiotowej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę wniosła Gmina K. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca Gmina wskazała, że powołane w uchwale przepisy nie dają Radzie Miejskiej w P. prawa do nakładania na inny samorząd gminny obowiązku spłaty zobowiązań finansowych tej jednostki. Kompetencje takie dają zapisy statutu Związku pod warunkiem przekazania składowiska odpadów na rzecz Związku wraz z jego zobowiązaniami finansowymi i podjęciem stosownej uchwały Zgromadzenia Związku lub ustaleniem proporcjonalnych udziałów w majątku wysypiska. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P., wnosząc o jej oddalenie podniosła, że zaskarżona uchwała nie nałożyła na inne gminy, będące członkami Związku Międzygminnego Składowiska Odpadów [...] jednostronnie i wbrew woli tych gmin obowiązku spłaty jej zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając postanowieniem powyższą skargę, , w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził iż skarga została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony, jak również zwrócił uwagę na brak kognicji sądu do rozpoznania tej skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, iż w jego ocenie skarżąca Gmina nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, wymaganego przez art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Sąd uznał, że nie można wskazać w obowiązującym systemie prawnym konkretnego i indywidualnego interesu prawnego skarżącej gminy, który byłby naruszony zaskarżoną uchwałą, bowiem nie wywołuje ona żadnych bezpośrednich skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącego przewidując jedynie w § 4 ewentualną możliwość wypowiedzenia umów. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 101 § 1 u.s.g. przedmiotem skargi może być uchwała lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że nie stanowi uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r., SA/Rz 920/96, Prok. i Pr. 1997, nr 9, s. 48). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina K. reprezentowana przez radcę prawnego R. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 u.s.g. i uznanie, iż skarżąca gmina nie ma konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z § 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] wynika obowiązek spłaty przez skarżącą zaciągniętych kredytów na utworzenie składowiska odpadów przez gminę P. Dodatkowo, jak podkreśla skarżąca Gmina, otrzymała ona również notę księgową obciążającą skarżącą do zapłaty rat kredytu, co w swym uzasadnieniu pominął Sąd I instancji. Zdaniem skarżącej Gminy Sąd I instancji zobowiązany był do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie, bowiem zdaniem skarżącej został naruszony jej interes prawny. Stwierdzenie w uzasadnieniu iż zaskarżona uchwała nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków prawnych pozostaje, zdaniem skarżącej Gminy, w sprzeczności z podjętym działaniem Gminy P. - wezwaniem do zapłaty, co nie zostało zdaniem skarżącej Gminy dostatecznie wyjaśnione przez Sąd, a co bezpośrednio narusza jej interesy. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93. OTK 1994, cz. II, poz. 46), skarżąca Gmina podnosi, iż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach niemających takiego charakteru. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną, Rada Miejska w P., reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego G. S., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Podstawą odrzucenia skargi przez Sąd Wojewódzki był art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Charakter prawny aktów, o których mowa w art. 3 ust 6 p.p.s.a. (sprawy z zakresu administracji publicznej), jak przyjmuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje różnorodne działania podmiotów publicznych z wyłączeniem jednak tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Jak stanowi art. 64 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 z późn. zm.) gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. W odniesieniu do ustalenia przez Sąd I instancji braku właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania tej sprawy podnieść zatem należy, że skarżona uchwała podjęta została jako skutek wykonywania zadań publicznych przez skarżącą Gminę w ramach związku międzygminnego i - jak wynika z jej treści - dotyczy zaprzestania udostępniania składowiska odpadów komunalnych w odniesieniu do jednego z członków Związku Gmin. Wprawdzie w uchwale będącej przedmiotem skargi jest mowa również o ewentualnych skutkach finansowych dalszych działań czy braku działań zainteresowanych podmiotów, to trudno przyjąć, że uchwała ta wywołuje bezpośrednie skutki cywilnoprawne, gdyż jej istota dotyka zaprzestania realizacji zadań publicznych przejętych od Gmin przez Związek. W tej części przedmiot uchwały nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Również brak interesu prawnego po stronie skarżącego nie może stanowić przesłanki odrzucenia skargi. Pomijając przypadki, w których skarżący w ogóle nie posiada legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w I instancji), uznanie, że skarga wniesiona została przez podmiot nieposiadający interesu prawnego, skutkować powinno jej oddaleniem. Skarga wniesiona przez taki podmiot nie jest bowiem niedopuszczalna, lecz bezzasadna. Uznając skargę za bezzasadną Sąd rozstrzyga sprawę, co, zgodnie z art. 132 p.p.s.a., winien uczynić wyrokiem. Należy zatem uznać, że odrzucając skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przy jednoczesnym wskazaniu na brak interesu prawnego Gminy K. Sąd I instancji naruszył powołany przepis. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu skargi kasacyjnej i nie badał posiadania bądź nieposiadania przez Gminę K. interesu prawnego do skarżenia uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...], gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji we właściwym trybie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.