II GSK 366/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 55/07 w sprawie ze skargi "T. – W." s.c. G. W., H. W., J. J. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w P., 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. o sygn. akt IV SA/Po 55/07 uwzględnił skargę "T. – W." s.c. G. W., H. W., J. J. i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na "T.-W." s.c. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Sąd orzekł ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 320 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: utd, nałożył na "T.-W." s.c. G. W., H. W., J. J. karę pieniężną w kwocie 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2006 r. w miejscowości Ś. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki Renault Master o nr rejestracyjnym [...]. W chwili kontroli w pojeździe nie było wypisu licencji. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że licencja nr [...] na wykonywanie transportu drogowego została udzielona w dniu [...] sierpnia 2003 r. Skontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji w dniu 10 sierpnia 2006 r., przy czym nastąpiło to po kontroli przeprowadzonej tego dnia o godz. 07:10, skoro Wydział Komunikacji czynny jest w godz. 07:30 – 15:30. Stwierdzenie wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji skutkowało nałożeniem kary pieniężnej określonej w l.p. 1.2 załącznika do utd. W odwołaniu działający w imieniu spółki jeden ze wspólników wyjaśnił, że w związku z awaryjnym wycofaniem z eksploatacji innego, większego samochodu firma zmuszona była zrealizować zamówioną usługę transportową skontrolowanym pojazdem z przyczepką samochodową. Zatrzymany do kontroli samochód posiada ładowność poniżej 3,5 t, zatem nie było wymagane zgłoszenie go do posiadanej licencji. Popełnione naruszenie polegało na niedopełnieniu formalności, a kara za takie wykroczenie wynosi 500 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., skierowaną do "T.-W." s.c. G. W., H. W., J. J., Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej wskazał, że art. 87 ust. 1 utd nakłada wprost obowiązek posiadania, m.in. wypisu licencji w kontrolowanym pojeździe. Niespełnienie tego wymogu skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. W chwili kontroli w pojeździe nie było wypisu z licencji, przy czym bez związku z prowadzonym postępowaniem jest późniejsze dopełnienie przez spółkę ciążącego na niej obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji. Nie ma także żadnych przesłanek do przyjęcia, że w związku z awarią pojazdu, na który strona posiada licencję, może ona korzystać zastępczo z innego pojazdu, który takiego wymogu nie spełnia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniosła na powyższą decyzję spółka. Na skardze figuruje nieczytelny podpis jednego wspólnika. W skardze podano, że organ dokonał błędnej kwalifikacji wykroczenia, bowiem wymierzył karę 8000 zł w sytuacji, gdy przedmiotowe wykroczenia powinno być zakwalifikowane, jako brak wypisu z licencji w pojeździe, za co kara wynosi 500 zł. Pismem z dnia 21 listopada 2007 r., które wpłynęło do Sądu I instancji w dniu 23 listopada 2007 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o cofnięcie skargi, przy czym wniosek ten nie zawierał uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., opierając się na powyższych ustaleniach, rozpoznał sprawę merytorycznie skargę spółki i zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność decyzji I i II instancji oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z treści art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wynika, iż skarżący może cofnąć skargę, przy czym taki wniosek wiąże sąd, o ile cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wymaga to zbadania przez Sąd, czy występuje jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że za nieważną uznać należy m.in. decyzję, która narusza prawo w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu i skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organy administracji rażąco naruszyły art. 14 ust. 1 utd. Sąd I instancji wskazał, że licencja uprawniająca do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy została udzielona skarżącej spółce dnia [...] sierpnia 2003 r. i jest ważna do 26 czerwca 2053 r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 utd licencja jest udzielana na pisemny wniosek przedsiębiorcy, przy czym wśród danych zawartych we wniosku należy wymienić rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi wnioskodawca dysponuje (art. 8 ust. 2 pkt 4 utd). Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 3 pkt 8 utd (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) do wniosku należało dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu. Zgodnie z art. 14 ust. 1 utd, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 tejże ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Dopiero jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 utd). Oznacza to, że zmiana danych zawartych w licencji wymaga wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o zmianę treści licencji, natomiast zmiana pozostałych danych musi być tylko zgłoszona i to niekoniecznie od chwili ich powstania, skoro ustawodawca wyznaczył w tym celu czternastodniowy termin. Skoro zatem, w dniu 10 sierpnia 2006 r. został złożony wniosek o wpisanie do licencji m.in. skontrolowanego pojazdu, to strona skarżąca zmieściła się w terminie zakreślonym w art. 14 ust. 1 utd. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy administracji udowodniły stronie skarżącej posługiwanie się kontrolowanym zespołem pojazdów dłużej niż 14 dni, a zatem zarzucane przez organy administracji wykroczenie nie zostało w ogóle popełnione. Kara pieniężna została zatem nałożona na skarżącą bezzasadnie. Sąd uznał ponadto, że brak wniosku o zwrot kosztów nie może stanowić przesłanki wykluczającej ich zasądzenie, a strona skarżąca, której w wyniku uznania za skuteczne cofnięcia wniosku zwrócono by połowę wpisu, nie może być w sytuacji gorszej od tej, w jakiej byłaby, gdyby umorzono postępowanie sądowe. II Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniósł Dyrektor Izby Celnej w P., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez w sposób nieuprawniony szeroką, zbyt liberalną i błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 utd. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na niewystarczające, ogólnikowe i wybiórcze uzasadnienie orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w P. stwierdził, że zapisy art. 14 utd, mimo swej nieprecyzyjności, nie zwalniają przedsiębiorcy z obowiązku posiadania w pojeździe wymaganego na dany pojazd wypisu z licencji. Tak szeroka interpretacja przepisów ustawy o transporcie drogowym, jaką przyjął Sąd I instancji może prowadzić do tego, że podmiot prowadzący działalność transportową mógłby unikać zgłoszenia pojazdu do Wydziału Komunikacji, aż do pierwszej kontroli drogowej. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że wskazane naruszenie będzie miało miejsce dopiero po upływie terminu 14-dniowego, liczonego od dnia zaistnienia zmiany. Podmiot wykonujący usługę transportową w tym okresie nadal narażałby się na zarzut braku wyposażenia kierowcy w wymagany wypis z licencji. Wydaje się jednak irracjonalnym karanie firmy transportowej za brak wyposażenia kierowcy w wypis z licencji w sytuacji, gdy firma wypisu takiego jeszcze nie posiada. Każda zmiana danych zawartych w licencji wymaga wydania nowych wypisów i strona do dnia ich otrzymania nie może świadczyć usług transportowych. Natomiast zgłoszenie nowego pojazdu do licencji oznacza jedynie konieczność wstrzymania się z wykorzystaniem tego środka transportu do dnia wydania dotyczącego go wypisu. W tym rozumieniu przepisu, termin 14-dniowy ma charakter instrukcyjny, gdyż wyznacza podmiotowi pewne ramy czasowe na zaktualizowanie wykazu pojazdów samochodowych przeznaczonych do działalności transportowej, a jego niedochowanie samo w sobie nie rodzi jeszcze niekorzystnych skutków. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wykazał ponadto w sposób przekonywujący naruszenia przepisu prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Niewyczerpujące, lakoniczne i wybiórcze sformułowanie w najistotniejszej części uzasadnienia wyroku jest niedostateczne i nieprzekonywujące. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podpisanej przez H. W., działającego w imieniu "firmy" "T. – W." s.c. G. W., H. W., J.J. podano, że wspólnicy podtrzymują stanowisko zaprezentowane w skardze do Sądu I instancji, zaś wyrok tego Sądu uznają za sprawiedliwy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami. Związanie to polega na tym, że sąd kasacyjny zasadniczo nie jest władny badać, czy sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy, niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zasada ta nie dotyczy jednak nieważności postępowania sądowego, która zgodnie z art.183 § 2 p.p.s.a. brana jest pod uwagę przez sąd kasacyjny z urzędu. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. polegająca na tym, że podmiot wskazany jako strona postępowania sądowego, do którego skierowany został wyrok, tj. "T. – W." s.c. G. W., H. W., J.J., nie miał zdolności sądowej i nie mógł być stroną postępowania sądowego. Prowadzenie postępowania sądowego z udziałem podmiotu nie mającego zdolności sądowej prowadzi do nieważności tego postępowania, powoduje konieczność uchylenia wydanego wyroku i ponownego przeprowadzenia postępowania, niezależnie od merytorycznej trafności wydanego rozstrzygnięcia. Na wstępie wskazać trzeba, że z sentencji i uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że organy traktowały jako stronę postępowania administracyjnego "T.– W." s.c. G W., H. W., J. J. i do spółki cywilnej kierowały wszystkie swoje działania, w tym także decyzje. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako stronę postępowania sądowego wskazał "T. – W." s.c. G., H.W., J.J. i do spólki cywilnej skierował rozstrzygnięcie, a także na rzecz spółki zasądził koszty postępowania. Działania takie były wadliwe. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego (kc) osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Zgodnie z art. 331 § 1 kc do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Ponieważ ani Kodeks cywilny, ani przepisy szczególne nie przyznają spółce cywilnej osobowości prawnej, mogłaby ona mieć zdolność prawną jedynie w przypadku, gdyby istniały przepisy prawa, które jej taką zdolność przyznają. Wówczas zgodnie z art. 331 § 1 kc byłaby traktowana jak osoba prawna. Rozważając status spółki cywilnej wskazać należy, że na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej /por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993r., III CZP 176/92, OSNCP z 1993 r. Nr 10, poz.171; uchwała 7 sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNCP z 1996 r. Nr 5, poz.63; wyrok SN z 28 października 2003r., I CK 201/02, Lex 151608/. Rozważając w szczególności sytuację spółki cywilnej w sprawach gospodarczych z dziedziny transportu drogowego, wskazać należy, że obowiązująca w dacie kontroli oraz w dacie wydawania decyzji, ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz.1807 z późn. zmianami, dalej zwana ustawą o s.dz.g.) w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Ustawa o s.dz.g. w art. 4 ust. 2 przyjęła, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z tego wynika przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o s.dz.g. nie jest spółka cywilna, lecz poszczególni jej wspólnicy. Zaznaczyć należy, że również udt w żadnym z przepisów nie przyznaje spółce cywilnej, w dziedzinie transportu drogowego, zdolności prawnej ani zdolności sądowej. Utd posługuje się pojęciem przedsiębiorcy, a jak wskazano wyżej przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka. Brak zatem przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej osobowość prawną oraz brak przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej zdolność prawną, mimo braku osobowości prawnej, w sprawach z dziedziny transportu drogowego. Dalej, przechodząc na grunt postępowania sądowego, wskazać należy, że zgodnie z art. 25 p.p.s.a. zdolność sądową (zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony) mają osoby fizyczne i prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania im uprawnień lub skierowania do nich nakazów lub zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak wywiedziono wyżej, w ustawie o transporcie drogowym (utd) nie ma przepisów prawa, które pozwalałyby przyznać spółkom cywilnym uprawnienia lub nałożyć na nie obowiązki, albo kierować do nich nakazy lub zakazy. Zatem spółka cywilna do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 p.p.s.a. nie należy. W tym stanie rzeczy, spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o s.dz.g. są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 106/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., II GSK 5/08; wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II GSK 115/08). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że wspólnicy spółki cywilnej działającej pod nazwą "T.-W." s.c. G. W., H. W., J. J., tj. osoby fizyczne – G. W., H. W. i J. J. występują w obrocie prawnym jako odrębni przedsiębiorcy, którzy prowadzą wspólne przedsięwzięcie w postaci spółki cywilnej. Przedsiębiorcy ci są związani stosunkiem zobowiązaniowym, tj. umową spółki. Każdy z nich oddzielnie ma zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym – jako osoba fizyczna. Spółka cywilna działająca pod nazwą "T.-W." s.c. G. W., H. W., J. J. nie ma zdolności prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy i każdy z nich ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. To, że w nazwie spółki figurują nazwiska wszystkich wspólników nie oznacza, że postępowanie sądowe prowadzone jest z udziałem wszystkich wspólników, skoro z treści wyroku i uzasadnienia wynika bez wątpliwości, że Sąd, podobnie jak wcześniej organy administracji, jako stronę postępowania, traktował spółkę cywilną, tj. podmiot niemający zdolności prawnej i sądowej. Prowadzenie postępowania sądowego z udziałem podmiotu niemającego zdolności sądowej pociąga za sobą nieważność postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zatem działając na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA z urzędu wziął pod uwagę istniejącą podstawę nieważności postępowania sądowego i uchylił zaskarżony wyrok. W tym stanie rzeczy, wobec konieczności uchylenia wyroku spowodowanej nieważnością postępowania sądowego, rozważanie zarzutów skargi kasacyjnej było zbędne. Rozpatrując sprawę ponownie Sąd weźmie pod uwagę wywody powyższe, zapewni udział w postępowaniu sądowym wszystkich wspólników spółki cywilnej, przeprowadzi postępowanie mając na względzie wskazania art. 6 p.p.s.a. oraz art. 60 zd. 3 p.p.s.a., a przy rozstrzygnięciu będzie miał na względzie fakt, że kontrolowane decyzje wydane były w stosunku do podmiotu nie mającego zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd weźmie też pod uwagę, że brak wniosku o zasądzenie kosztów postępowania powoduje brak podstawy prawnej do ich zasądzenia, zaś zgodnie z art. 210 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strona działająca bez adwokata powinna być o tym pouczona przez Sąd i od jej stanowiska zależy możliwość zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego organu, uznając, że koszty te nie zostały w żadnej mierze zawinione przez wspólników spółki, zaś wadliwościami dotknięte były działania organu i Sądu, co nie powinno obciążać finansowo wspólników spółki.