II GSK 416/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Maria Myślińska Cezary Pryca (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. skargi kasacyjnej C. C. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1695/07 w sprawie ze skargi C. C.P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1695/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżąca, C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o przedłużenie decyzji z dnia [...] września 2005 roku numer [...], zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. R. w rejonie D. S. pod wolnostojący, dwustronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni 24 m 2, na okres od [...] stycznia 2007 roku do [...] grudnia 2007 roku. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] lutego 2007 roku Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu. Ze stanowiskiem organu skarżąca zapoznała się w dniu [...] lutego 2007 roku. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] znak [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta m. st. W., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rejonie ul. D. S. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że zezwolenie w drodze wyjątku na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, ze uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego tj. bezpieczeństwa ruchu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ administracji publicznej I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstąpienia od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu to ostatnie jest dobrem oczywiście nadrzędnym w stosunku do interesu ekonomicznego wnioskującej spółki, stąd też wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie udzielenia zgody na umieszczenie reklamy w przedmiotowej lokalizacji odpowiada prawu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśla, że art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała takiego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1695/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że każda reklama umieszczona w pasie drogowym i dobrze widoczna dla kierowców, może powodować albo odwrócenie ich uwagi, albo podzielenie tej uwagi, a takie zachowanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. W sytuacji, gdy treść reklamy będzie szczególnie intrygująca, wyrazista lub prowokująca ryzyko odwrócenia uwagi kierowców od jezdni i tego co na niej się dzieje ulega zwiększeniu, tak jak zwiększeniu ulega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żeby stwierdzić, że taka reakcja kierowców na reklamy jest wysoce prawdopodobna nie są potrzebne żadne specjalistyczne ekspertyzy czy opinie, a rzeczą zarządcy drogi jest, w ramach sprawowania zadań z zakresu ochrony drogi, eliminowanie, a przynajmniej ograniczanie ewentualnych zagrożeń i respektowanie zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że naruszenie tej zasady może nastąpić wyjątkowo tj. incydentalnie w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni nie powołała się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż organ wielokrotnie wypowiadał się pozytywnie w kwestii umieszczenia reklamy we wnioskowanej lokalizacji i dlatego też oczekiwała na kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto Wojewódzki Sad Administracyjny w W. podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji w postaci: Białej Księgi – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku; Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 roku; opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg m.st. Warszawy opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj/godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A.; pismo Ministra Transportu do Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 roku; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji z dnia 21 września 2006 roku w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie m. st. Warszawy w zakresie dopuszczenia limitów prędkości; szczegółowych planów sytuacyjnych reklam; statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego m. st. Warszawy w latach 2004, 2005, 2006 dawał podstawę do ustalenia stanu faktycznego oraz jego oceny, a tym samym do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa. Sąd Administracyjny kontroluje decyzje administracyjne z punktu widzenia ich legalności. Sąd nie może badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W tej sprawie Sąd bada tylko zasadność podjęcia zaskarżonej decyzji i nie bada innych decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników w innych miejscach, tym bardziej, że inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Nie chodzi bowiem o podział dóbr w pewien sposób reglamentowanych, tylko o politykę władz miasta w kwestii rozmieszczania reklam, przy zastrzeżeniu, że polityka dotychczasowa była powszechnie krytykowana, czego dowodem są załączone do akt artykuły prasowe. W skardze kasacyjnej C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2007 roku, wydany w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1695/07. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego w szczególności: art. 38 ust 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 2 , art. 40 ust. 2 pkt 3,art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego art. 4 pkt 1 i art. 4 pkt 21 oraz art. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie, że przepisy te stanowią podstawę do niezastosowania art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 10 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 k.p.a., 84 k.p.a., 7 k.p.a., 107 k.p.a., 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnię art. 79 i art. 84 k.p.a., polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest pominięcie zasad dotychczasowych wymagań wobec biegłego i dowodu z opinii oraz w oparciu o błędną wykładnię art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., która polega na ustaleniu, że materiał zgromadzony przez organy, niestanowiący dowodów, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 k.p.a., którego naruszenie podlegało uwzględnieniu z urzędu; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów uzupełniających z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 144 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy oraz na pominięciu w uzasadnieniu wyroku, przy przedstawieniu stanu sprawy stanowiska skarżącego w sprawie, okoliczności faktycznych i prawnych oraz pominięciu badania tych zarzutów i istotnych okoliczności, które mają znaczenie do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 roku w całości i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, Ponad to strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż w przypadku nie uwzględnienia zarzutów niniejszej skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2007 roku i orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 roku, znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W. (Zarząd Dróg Miejskich) z dnia [...] maja 2007 roku numer [...], znak [...] oraz zasądzenia rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w treści art. 174 p.p.s.a. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt.2 p.p.s.a. należy podkreślić, że wskazując na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. i art.134 § 1 p.p.s.a., strona składająca skargę kasacyjną podniosła, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tej normy prawnej poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego z uchybieniem art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 107 k.p.a. polegającym na błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa oraz na niewłaściwym zastosowaniu normy art. 10 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem zasadnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej, powołanych wyżej zasad postępowania, a w szczególności trafnie Sąd I instancji ocenił, że organ administracji publicznej zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim powołanego przepisu prawa ale także "..wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Oznacza to, że katalog środków dowodowych wymienionych w powołanej wyżej normie prawnej nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody nie wymienione wyraźnie w tym przepisie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w znaczeniu procesowym dokumenty dzieli się na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że dokument w postaci opinii mgr inż. Leszka Kornalewskiego nie może stanowić środka dowodowego w postaci dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art.84§ 1 k.p.a. Natomiast z faktu, iż kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia dokumentu prywatnego jako środka dowodowego nie można wyprowadzać wniosku, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego jest nie dopuszczalne. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczania reklam w pasie dróg w mieście stołecznym Warszawie., opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. Leszka Kornalewskiego może stanowić dowód tego, że osoba, która podpisała ten dokument złożyła oświadczenie zawarte w jego treści. Nadto z tegoż dokumentu wynika, iż osoba, która go sporządziła posiada wiedzę fachową w zakresie zagadnień, o których mowa w jego treści, a sam dokument dotyczy zagrożeń wywołanych przez umieszczanie reklam w pasie dróg znajdujących się na terenie W. Ponadto stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że ponowne wydanie stronie skarżącej zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego (drogi powiatowej) ulicy R. w rejonie ulicy D. S., w celu umieszczenia obiektu reklamowego, jest niedopuszczalne z uwagi na to, że pozostawienie reklamy we wskazanym wyżej pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty odnoszą się do bezpieczeństwa w ruchu drogowym na terenie miasta stołecznego W., wskazują na zagrożenia wynikające z umieszczania reklam w pasie dróg znajdujących się na terenie W. oraz określają skutki jakie powoduje istniejąca reklama w zakresie oderwania uwagi przez kierowcę od ruchu na drodze po której się porusza. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie ocenił, że organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie dowodowe nie naruszyły zasad, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w petitum skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Po zgromadzeniu materiału dowodowego Sąd I instancji zamknął rozprawę i na podstawie akt sprawy wydał wyrok. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż strona wnosząca skargę kasacyjną, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 176 p.p.s.a., nie uzasadniła tego zarzutu skargi kasacyjnej. Zauważyć nadto należy, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać także należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ponadto podnieść należy, iż przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd I instancji nie zauważył. Uwzględniając uwagi odnoszące się do bezzasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że także bezzasadny jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 134 § 1 p.p.s.a. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a. Przypomnieć więc należy, że powołany przepis prawa stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyli decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ administracji publicznej prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Wskazany zarzut skargi kasacyjnej został określony w ten sposób, że w oceni strony skarżącej sąd administracyjny dokonał błędnej wykładni normy art. 4 pkt.1 i art. 4 pkt. 21 oraz art. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie, iż przepisy te stanowiły podstawę do niezastosowania wskazanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie zaakceptował pominięcia zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, powołanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do wcześniejszych uwag, sąd administracyjny zasadnie uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zostały przez Sąd I instancji trafnie przywołane przy wykładni art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych. Odwołanie się przez Sąd I instancji do ustawowych obowiązków zarządcy drogi w zakresie dbania o niepogarszanie się warunków bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych, ma na celu wykazanie konieczności realizowania tego obowiązku także poprzez możliwość wydawania w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. W tym stanie rzeczy także i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Ponadto nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis prawa procesowego, jakim bez wątpienia jest norma art. 141 § 4 p.p.s.a, określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, iż winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wskazane wyżej elementy. Podkreślić także należy, że zawarte w uzasadnieniu wyroku, ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. W zakresie odnoszącym się do zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt. 1 p.p.s.a należy uznać, iż są one bezzasadne. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 204/04, poz.2086 ze zmianami) szczegółowo wymienionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Przepis art. 39 ust.1 ustawy o drogach publicznych ustanowił zasadę, według której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Precyzując tę zasadę ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt. 1 wskazanej wyżej ustawy stwierdził, że zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w formie decyzji administracyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art.39 ust.3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. W tym miejscu podkreślić więc należy, że sądy administracyjne mają ograniczony zakres kontroli decyzji uznaniowych, sprowadzający się do badania czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz czy wydana decyzja nie posiada znamion decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art.39 ust.1 ustawy. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja była decyzją dowolną. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska strony składającej skargę kasacyjną, aby w tym stanie faktycznym nie było podstaw do wskazania, jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Natomiast przepis art. 40 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nadto w art. 40 ust. 2 pkt. 3 in fine ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia. Oznacza to, że każda czynność związana z umieszczaniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia, o których mowa w tym przepisie prawa są czasowe, a więc wydawane są na wskazany w decyzji okres czasu. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 89/94, poz.414 ze zmianami) instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Jest to więc sytuacja inna od tej jaką mamy wówczas, gdy określony podmiot wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynek bądź inny obiekt, na budowę którego wymagane było takie pozwolenie. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie jest odmienny od tego jaki został ustalony w sprawach, które w wyniku wniesienia skarg kasacyjnych były przedmiotem oceny przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ( vide wyrok NSA z 5 .07.2007 r I OSK 1151/06, wyrok NSA z 28.06.2007 r I OSK 811/06). Jednocześnie stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w tym składzie, treść art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, odnosi się do stanu fizycznego wymienionych obiektów i urządzeń. Faktem jest, iż ustawodawca wprost nie określił o jaki stan obiektów i urządzeń chodzi, ale biorąc pod uwagę treść art.38 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych uznać należy, że skoro dla przebudowy lub remontu tych obiektów i urządzeń wymagana jest zgoda zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, to usytuowanie reklamy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, rodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po wygaśnięciu uprawnień do zajmowania pasa drogowego wynikających z wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie tegoż pasa drogowego. Pamiętać bowiem należy, że uprawnienia do zajmowania pasa drogowego wygasają z chwilą upływu terminu na jaki zostało wydane zezwolenie. Oczywiście tym samym uznać należy, że tzw. decyzja lokalizacyjna wydana w trybie art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych ma charakter czysto techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych jakie winna spełniać inwestycja. Taka decyzja, która określiła powyższe warunki i w wyniku, której po uzyskaniu stosownego zezwolenia strona uprawniona zrealizowała inwestycję w postaci budowy reklamy, pozostaje w obrocie prawnym jeżeli po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, podmiot uprawniony ponownie otrzyma decyzję na dalsze zajmowanie tegoż pasa drogowego. Natomiast w sytuacji wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajmowanie pasa drogowego podmiot, który zajmuje pas drogowy nie posiada uprawnień do jego dalszego zajmowania, a to rodzi obowiązek do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.