II GSK 43/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie Jan Bała NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 855/06 w sprawie ze skargi Ł. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Ł. K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, 4. nakazuje zwrócić Ł. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 sierpnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 855/06, oddalił skargę Ł. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2006 r., Nr DO-III-6111-754/06 w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Komisja Konkursowa powołana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w T. (zwaną dalej OIRP) do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w dniu [...] grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] o uzyskaniu przez Ł. K. negatywnego wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską (182 punkty), przeprowadzonego w dniu 10 grudnia 2005 r. Krajowa Rada Radców Prawnych w dniu [...] grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...], w której postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie poprzez sprostowanie z uwzględnieniem Komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań z dnia 21 grudnia 2005 r., zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza prawidłowych odpowiedzi. Po dokonaniu weryfikacji wyników egzaminu i sporządzeniu z tej czynności protokołu, Komisja Konkursowa uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o negatywnym wyniku egzaminu uznając, że Ł. K. udzielił 190 trafnych odpowiedzi, co daje wynik pozytywny. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. decyzją z [...] marca 2006 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 311 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o radcach prawnych, sprzeciwił się wpisowi Ł. K. na listę aplikantów radcowskich ORIP w T., dokonanemu uchwałą nr [...] Rady OIRP z [...] stycznia 2006 r., podjętą na podstawie art. 33 ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 4 i ust. 10 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), zwanej dalej ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, jedynie Zespół ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu i tylko Zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe oraz dokonać ewentualnego ich sprostowania. Rola Komisji Konkursowej sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata, nie zaś do ustalenia prawidłowych odpowiedzi testowych. W świetle wyroku TK z 18 lutego 2004 r. o sygn. P 21/02 selekcja kandydatów powinna się odbywać wyłącznie według zasad ustawowych, a organy korporacyjne nie mogą korzystać z uprawnień do samoistnego określania wymogów (jak zasady przeprowadzania konkursu, czy zasady oceniania rezultatów) stawianych kandydatom na aplikacje. Organ uznał, że uzyskany przez wnioskodawcę wynik, po zweryfikowaniu jego testu zgodnie z zasadami wskazanymi w komunikacie Zespołu ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską, wynosi 188 punktów, nie uzyskał on zatem określonego w art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wyniku pozytywnego (190 punktów) z egzaminu konkursowego, czyli nie spełnił określonego w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych warunku do wpisu na listę aplikantów radcowskich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Ł. K. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. ustawa o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw nie wynikało upoważnienie dla Zespołu ds. przygotowania pytań do korygowania błędnie napisanego testu. W tym zakresie powstała luka w prawie, do wypełnienia której uprawniony jest wyłącznie ustawodawca a nie Minister Sprawiedliwości, który w ocenie skarżącego dokonał samodzielnej rozszerzającej interpretacji przepisów. W ocenie skarżącego fakt sprostowania przez komisję konkursową wyników egzaminu w szerszym zakresie niż to wynikało z komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań było zgodne z zasadami sprawiedliwości i równego traktowania wszystkich wobec prawa. Powołał się także na stanowisko Ministra Sprawiedliwości wyrażone w komunikacie z dnia 13 stycznia 2006 r., aby wątpliwości przy weryfikacji testu rozstrzygać na korzyść zdających. Wykonując apel organu wyższego stopnia, Komisja zweryfikowała testy w szerszym zakresie, stwierdzając nieprawidłowości w większej liczbie pytań i ustaliła pozytywny wynik egzaminu złożonego przez skarżącego. Ponadto podniósł, że sprzeciw złożony został z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 311 ustawy o radcach prawnych. WSA w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istota problemu w tej sprawie polega na ocenie sprostowania wyników egzaminu konkursowego przez Komisję Konkursową. Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu stanowiska stron. Zdaniem skarżącego, Komisja Konkursowa miała prawo do sprostowania wyników egzaminu, sprostowanie to było prawidłowe, zgodne z zasadami sprawiedliwości i równego traktowania wszystkich wobec prawa, zaś przyznanie wyłącznej kompetencji do sprostowania wyników egzaminu Zespołowi ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie i wynika z rozszerzającej wykładni dokonanej przez Ministra Sprawiedliwości. Z kolei w ocenie Ministra Sprawiedliwości to Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu i tylko ten sam zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe i dokonać ewentualnego ich sprostowania. Sąd stwierdził, że jedną z zasad wyrażonych w art. 7 ustawy z 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw było rozdzielenie funkcji przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (a więc również odpowiedzi na te pytania) od funkcji przeprowadzenia egzaminu konkursowego. Pierwszą z tych funkcji powierzono zespołowi do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich, powołanemu przez Krajową Radę Radców Prawnych i działającemu w tym zakresie jako jej organ pomocniczy. Zespół miał przygotować tylko jeden zestaw pytań w formie testu wyboru, jednolity w skali całego kraju. Drugą przekazano Komisjom Konkursowym, do kompetencji których należało przeprowadzenie egzaminu, czuwanie nad jego przebiegiem i sprawdzenie egzaminu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że ani ustawa o radcach prawnych, ani ustawa o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw nie przewidziały w ogóle sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur usuwania tej wadliwości. Dlatego, zdaniem Sądu, KRRP podjęła uchwałę nr [...] o konieczności weryfikacji wyniku egzaminu, Zespół ds. przygotowania pytań wydał Komunikat z dnia [...] grudnia 2005 r. zmieniający wskazanie prawidłowych odpowiedzi na 10 pytań testowych, a Minister Sprawiedliwości komunikatem z dnia 13 stycznia 2006 r. apelował do Przewodniczących Komisji o rozstrzyganie wątpliwości na korzyść kandydatów. Sąd podzielił zdanie Ministra, że wadliwie opracowany test weryfikować mógł tylko jego autor, czyli Zespół ds. przygotowania pytań. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, że podmiotem uprawnionym do określenia pytań, na których odpowiedzi powinny ulec weryfikacji, był wyłącznie zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską, a komisja konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane do tego przez zespół. Sąd stwierdził, że objęcie weryfikacją przez komisję kwalifikacyjną odpowiedzi na pytania niezaliczone do niewłaściwych przez zespół było złamaniem zasad weryfikacji, przyznając rację Ministrowi Sprawiedliwości, który stoi na stanowisku, że tylko Zespół do przygotowania pytań był podmiotem właściwym do stwierdzenia, które odpowiedzi na określone pytania powinny ulec weryfikacji. Sąd uznał, że przyjęcie odmiennego rozwiązania, zakładającego kompetencję w tym zakresie komisji konkursowych poszczególnych okręgowych izb radców prawnych, zniweczyłoby w istocie dążenie do scentralizowania najszerzej pojętego ustalania pytań w jednym ręku, umożliwiające m.in. zobiektywizowane porównanie wyników egzaminu konkursowego w różnych okręgowych izbach radców prawnych i zaprzepaściło wyniki reformy zasad naboru na aplikację radcowską dokonane przez ustawodawcę, której celem było m.in. uporządkowanie procesu egzaminacyjnego, mającego prowadzić do porównywalności jego wyników w poszczególnych izbach okręgowych. Zdaniem Sądu, stworzenie jednakowych szans i warunków dla wszystkich zainteresowanych (zdających) oraz obiektywnego i bezstronnego sprawdzenia wiedzy kandydatów według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu, ograniczonego jedynie poziomem wiedzy prawniczej, mogło zapewnić rozdzielenie między różne podmioty zadań przygotowania testów egzaminacyjnych oraz przeprowadzenia samego egzaminu. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że organ działał w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, ponieważ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 7 Konstytucji RP oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. W skardze kasacyjnej Ł. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z akt spraw VI SA/Wa 856/06, VI SA/Wa 857/06 zawisłych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W. oraz przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. sygn. akt VI SA/Wa 856/06, którego odpis wraz z uzasadnieniem został załączony do skargi kasacyjnej. Ewentualnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) polegające na oparciu wyroku na domniemanej kompetencji Zespołu do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich, poprzez przyjęcie, że temu Zespołowi służyło wyłączne prawo do opracowania procedury skorygowania testu i wprowadzenia zasad weryfikacji przeprowadzonego egzaminu na aplikację radcowską, przy braku wyraźnej normy kompetencyjnej; art.32 Konstytucji RP poprzez naruszenie wydanym wyrokiem zasady praworządności i równości wobec prawa przez negatywne rozstrzygnięcie skargi skarżącego a pozytywne rozstrzygnięcie przez ten sam sąd, lecz w innym składzie skarg innych skarżących, będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej; art. 7 ust. 4, 5, 10 i 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1361) polegające na błędnej ich interpretacji, co doprowadziło do ustalenia, że nie naruszono prawa w trakcie przeprowadzonego egzaminu na aplikację radcowską w dniu 10 grudnia 2005 r. i zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości. art. 1 ust z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niesprawowanie przez sąd administracyjny kontroli aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 106 § 3 i 5 oraz 113 § 1 tej ustawy, przez nieprzeprowadzenie dowodu żądanego przez skarżącego, w postaci sprawdzenia prawidłowości złożonego egzaminu w formie testu wyboru, co miało najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia o zgodności z prawem złożonego przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na uchwałę o wpisie skarżącego na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że brak było, w przejściowym stanie prawnym obowiązującym w 2005 r., podstawy prawnej do weryfikacji przez Ministra wyniku egzaminu, a taka możliwość została wprowadzona dopiero nowelizacją ustawy o radcach prawnych w art. 3310 ust. 2. Kontrolując zatem prawidłowość uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w T. o wpisie skarżącego na listę aplikantów radcowskich, Minister mógł badać tylko prawidłowość - zgodność z prawem sposobu przeprowadzenia egzaminu testowego, jako przesłanki koniecznej do ustalenia pozytywnego wyniku egzaminu i podjęcia uchwały o wpisie. Skarżący podniósł, że ani ustawa o radcach prawnych, ani ustawa o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw nie przewidywały sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur usuwania tej wadliwości. Ustawy nie wskazują też szczegółowej regulacji kto, na czyj wniosek i w jakiej formie poprawia błędnie opracowany test, jednak trudno przyjąć w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, że wadliwości testu, wobec braku stosownych procedur, są nieusuwalne. Za błędny w ocenie skarżącego należy uznać pogląd Sądu I instnacji, iż wadliwie opracowany test mógł weryfikować jedynie Zespół ds. przygotowywania pytań, gdyż pogląd ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego i jest sprzeczny z art. 7 Konstytucji RP. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Zdaniem skarżącego, w świetle zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. zastrzeżenia Ministra Sprawiedliwości, co do prawidłowości stanowiska Komisji Konkursowej powinny zostać przez niego wyjaśnione, poprzez skierowanie stosownego wniosku do Zespołu ds. przygotowywania pytań. Samo tylko uznanie, że Komisja Konkursowa nie miała prawa weryfikacji testu bez wyjaśnienia zasadności wyrażonych przez nią wątpliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołał się przy tym na poglądy WSA w W. (wyroki w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 856/06 i VI SA/Wa 857/06). Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności decyzji nie dostrzegł powyższych uchybień organu, co wskazuje, że została też naruszona zasada równości wobec prawa określona w art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący podniósł, iż Sąd I instancji nie uwzględniając jego wniosku dowodowego co do sprawdzenia poprawności testu, nie mógł przez to ustalić, czy skarżący prawidłowo wypełnił test wyboru i w ten sposób uzyskał pozytywny wynik egzaminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Brak też podstaw do wydania orzeczenia, o jakim stanowi art. 189 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 3/07 wniesienie skargi do sądu administracyjnego przewidzianej w art. 311 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) nie wymaga wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika niedopuszczalność zgłoszenia przed NSA nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest sądem faktu. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosków dowodowych zawartych w skardze kasacyjnej. Natomiast ich treść i uzasadnienie wraz z załączonym do skargi kasacyjnej odpisem wyroku WSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 856/06 mogły jedynie zostać potraktowane jako część własnej argumentacji prawnej skarżącego uzasadniającej zarzuty skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powołaniem przez skarżącego obydwu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. wywodząc, że nieprzeprowadzenie dowodu żądanego przez niego w postaci sprawdzenia prawidłowości złożonego egzaminu w formie testu wyboru, stanowiło naruszenie powołanych przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż miało najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Co do zasady nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Omawiany przepis wyznacza ściśle granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika też, że w postępowaniu może być dopuszczony jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. W tym przepisie nie chodzi natomiast o sytuację, gdy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego wydanego na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym, lecz o możliwość dopuszczenia przez sąd nowych dowodów, jako dowodów uzupełniających. Skarżący zarzucając naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. wywodził, że Sąd winien był ocenić test egzaminacyjny, który stanowił przecież element materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym przez właściwe organy. Pomijając już to, czy test egzaminacyjny stanowi dokument w rozumieniu art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a, to z pewnością jest to materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, na podstawie którego Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym nie mógł on stanowić dowodu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Bezzasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia przez WSA art. 113 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Omawiany przepis ma charakter porządkowy. Zaś dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, Ten przepis istotnego charakteru nie ma. Ponieważ podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazała się bezzasadna, a w sprawie zostały też podniesione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, NSA przystąpił do ich merytorycznej oceny. Przedmiotem sądowej kontroli - w ramach wniesionej skargi kasacyjnej - jest decyzja administracyjna Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. o sprzeciwie wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowy problem prawny występujący w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji wskazujący, że podmiotem uprawnionym do weryfikacji odpowiedzi na pytania testowe przygotowane przez Zespół ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy na aplikację radcowską, był wyłącznie ten Zespół oraz że Komisja Konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane przez Zespół, jako sformułowane niejednoznacznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane stanowisko Sądu I instnacji w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy nie zasługuje na aprobatę. W skardze kasacyjnej Ł. K. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 4, 5, 10 i 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), art. 7 i 32 Konstytucji RP. Zarzucił w związku z tym pozbawione oparcia w przepisach prawa przyjęcie, że tylko Zespół ds. przygotowania pytań testowych mógł rozstrzygnąć o ich wadliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił także niedopatrzenie się przez Sąd I instancji naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., który błędnie przyjął, że Komisja Konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane do tego przez Zespół ds. przygotowywania pytań. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie. Na wstępie należy zwrócić uwagę na pozycję organów powołanych do przygotowania i przeprowadzenia egzaminu na aplikację radcowską. To jest powołanego przez Krajową Radę Radców Prawnych Zespołu ds. przygotowania pytań na egzamin konkursowy oraz powołanej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych Komisji Konkursowej, która po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego miała ustalić wynik, jaki osiągnął kandydat. Skoro egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego, to stwierdzić należy, że wskazane organy są powołane do opracowania testu, który ma tę wiedzę sprawdzić (Zespół) i następnie oceny merytorycznej kandydata (Komisja). Działania tych organów mają zatem na celu ustalenie, czy kandydat na aplikację spełnia kryteria, od których ustawa uzależnia dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Minister Sprawiedliwości z kolei pełni w tym zakresie inną rolę. Organ ten czuwa, by proces naboru na aplikację odpowiadał wymogom obowiązującego prawa. Minister Sprawiedliwości pełni więc w omawianym zakresie rolę organu stojącego na straży interesu publicznego. Minister nie uczestniczy w procesie wyłaniania kandydatów na aplikantów, ale może sprzeciwić się wpisowi konkretnego kandydata na listę aplikantów. Może to uczynić wówczas, gdy wspomniany interes publiczny mógłby być zagrożony oraz gdy nie ma wątpliwości, że doszło do naruszenia prawa, w tym do niezgodnego z prawem działania organów prowadzących nabór na aplikację. Kontrola dokonywana przez Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie ma niewątpliwy wpływ na prawa obywateli. Z istoty środka prawnego, jakim jest sprzeciw co do wpisu na listę aplikantów radcowskich wynika, że Minister z natury rzeczy działa niejako przeciwko indywidualnym interesom kandydatów na aplikacje radcowskie. Mając na uwadze charakter tak określonych kompetencji i cel, jakiemu ma służyć działanie organu kontrolnego (Ministra Sprawiedliwości) należy szczególnie podkreślić, że tego rodzaju rozstrzygnięcia, jak decyzje o sprzeciwie mogą być podejmowane w sytuacji jasnej co do wiedzy kandydata i muszą być oparte na niebudzących wątpliwości przesłankach. Przy tak ukształtowanych zadaniach i funkcjach organów orzekających w rozpoznawanej sprawie, aby ocenić cel i sens zajęcia stanowiska w sprawie przez Komisję Konkursową, należało odwołać się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego i na ich podstawie ocenić, czy rozstrzygnięcie organu podjęte w niniejszej sprawie nie narusza tych zasad. Rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości wymaga też oceny z punktu widzenia słusznego interesu jednostki oraz rozważenia, czy pozostaje ono w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości i zasadą zaufania do organów państwa. Na podkreślenie zasługuje fakt, że egzamin konkursowy na aplikację radcowską został przeprowadzony w dniu 10 grudnia 2005 r. na podstawie art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, który nie przewidywał trybu odwołania od wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Regułą, jaka miała być stosowana przy organizacji i przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na aplikację radcowską było opracowanie zestawu pytań przez powołany do tego Zespół i ustalenie wyników przeprowadzonego egzaminu przez Komisję Konkursową. Taki podział zadań wydaje się bezdyskusyjny w sytuacji, gdy każdy z tych organów wywiązuje się ze swojej roli. W związku jednakże z komunikatem z dnia [...] grudnia 2005 r., w którym Zespół dokonał korekty odpowiedzi na 10 spośród 250 opracowanych przez siebie pytań testowych, powstała sytuacja, która zmusiła do podjęcia stosownych (nieprzewidzianych wprost przez prawo) czynności, mających na celu zagwarantowanie rzetelnego i sprawiedliwego potraktowania kandydatów na aplikantów radcowskich. Efektem tych działań było skierowanie pisma z dnia 22 grudnia 2005 r. przez Ministra Sprawiedliwości do Przewodniczących Komisji Konkursowych, które ten konkurs przeprowadzały i wyrażony w komunikacie z dnia 13 stycznia 2006 r. apel o rozstrzyganie na korzyść uczestników konkursu wątpliwości stwierdzonych w toku weryfikowania jego wyników przez komisje egzaminacyjne. Powyższe działania prowadzą do wniosku, że w sytuacji, kiedy Zespół ds. przygotowania pytań dokonał korekty odpowiedzi na 10 pytań testowych, zajęcie stanowiska przez Komisje Konkursowe w sprawie prawidłowości odpowiedzi na pytania egzaminacyjne było wysoce pożądane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przepisów art. 7 ust. 12 - 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw wypływa wniosek, że rola Komisji Konkursowych, składających się z wykwalifikowanych prawników, nie ogranicza się, w sytuacji wystąpienia błędów w sformułowaniu pytań egzaminacyjnych i odpowiedziach traktowanych jako prawidłowe, jedynie do technicznego sprawdzania testu, ale obejmuje także (oczywiście w warunkach badanej sprawy) weryfikowanie prawidłowości odpowiedzi i reagowanie na dostrzeżone błędy. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2006 r. wydaną na podstawie przepisu art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych sprzeciwił się wpisowi Ł. K. na listę aplikantów radcowskich, dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w T. z dnia [...]stycznia 2006 r. uznając, że nie spełnił on określonego w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych warunku do wpisu na listę aplikantów radcowskich, gdyż uzyskany przez niego wynik, po zweryfikowaniu testu, zgodnie z zasadami wskazanymi w Komunikacie Zespołu, wynosił 188 punktów. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w tym ustawy o radcach prawnych, uregulowała sposób przeprowadzenia egzaminu na aplikację radcowską. Zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 12 tej ustawy rada okręgowej izby radców prawnych powołuje komisję konkursową do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich. Przepis art. 7 ust. 27 tej ustawy wskazuje, że w 2005 r. do przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikację radcowską stosuje się odpowiednio przepisy art. 331 ust. 3, art. 337 - art. 339 i art. 3310 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Zgodnie z treścią przepisu art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych. W myśl przepisu art. 339 ust. 2 test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Przepis art. 3310 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały i ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Należy zauważyć - o czym była mowa - że zarówno ustawa o radcach prawnych, jak i ustawa o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, nie przewidziały sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur usuwania takich wadliwości. Ustawy nie wskazują kto, na czyj wniosek i w jakiej formie poprawia błędnie opracowany test. Trudno natomiast zaakceptować sytuację, w której wadliwości testu, wobec braku stosownych procedur, byłyby w ogóle nieusuwalne. W ocenie NSA, wobec braku stosownych procedur w sytuacji wadliwie opracowanego testu, domniemanie (w świetle powyższego) wyłącznej kompetencji Zespołu w zakresie weryfikacji wadliwego testu, z uzasadnieniem, że to właśnie Zespół (a nie inne organy) jest uprawniony do tworzenia testu, nie znajduje uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że nie można domniemywać kompetencji, które nie wynikają z przepisów prawa. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06). Mając na uwadze takie rozumienie kompetencji organu do załatwienia sprawy w określony prawem sposób oraz okoliczność, że przepisy ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, nie przewidują kompetencji do weryfikacji wyników egzaminu w przypadku błędnie opracowanego testu, należy stwierdzić, że w sprawie ustalenia organu i trybu właściwego do usunięcia wadliwości testu wchodziła w grę taka wykładnia, która nie będzie stała w sprzeczności z celem i sensem dokonanej nowelizacji, to jest centralizacją i zwiększeniem obiektywizmu z jednej strony, ale jednocześnie będzie uwzględniała fundamentalną zasadę zaufania obywatela do organów państwa i nieponoszenia negatywnych konsekwencji przez obywateli na skutek prawa niezawierającego odpowiednich mechanizmów dla prawidłowej realizacji norm prawnych stanowionych przez państwo. W rozpoznawanej sprawie Komisja, mając na uwadze apel Ministra Sprawiedliwości, dokonała powtórnej weryfikacji wyników egzaminów. W wyniku tej weryfikacji Komisja stwierdziła nieprawidłowości w sformułowaniu 20 pytań i w rezultacie ustaliła, że skarżący uzyskał 190 punktów z testu na egzaminie konkursowym, co daje wynik pozytywny. Na skutek powyższych ustaleń Komisja ta uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o negatywnym wyniku egzaminu. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że działanie Komisji było niezgodne z prawem. Wręcz przeciwnie, działania Komisji zmierzały (w warunkach wspomnianego braku stosownych mechanizmów prawnych) do pozyskania jak największej wiedzy na temat trafności pytań, wiedzy kandydatów i uzależnienia od tego wyniku egzaminu. Skoro test egzaminacyjny został opracowany wadliwie przez powołany do tego - zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - Zespół, to uzasadnione jest stwierdzenie, że Komisja Konkursowa była zobowiązana ustosunkować się do dostrzeżonych błędów. Należy bowiem zwrócić szczególną uwagę na cel i zadania, do realizacji których została ona powołana. Nie można również przy tym pominąć, że w skład owej Komisji Konkursowej wchodzili obok przedstawicieli korporacji - radców prawnych, także przedstawiciele Ministra Sprawiedliwości. Z akt sprawy wynika, że w skład Komisji Konkursowej wchodziło 5 osób: trzech radców prawnych i dwóch przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości - Sędziów Sądu Apelacyjnego. W ocenie NSA, nie może być tu więc mowy o wykazywanym braku obiektywizmu przy dokonywaniu powtórnej weryfikacji testu, czy też o dowolności w jego ocenie. Sąd I instancji stwierdził jednakże, iż skoro Zespół ds. przygotowania pytań miał przygotować tylko jeden zestaw pytań w formie testu wyboru (a więc również odpowiedzi na te pytania), jednolity w skali całego kraju, zatem tylko ten podmiot był właściwy do stwierdzenia, które odpowiedzi na określone pytania powinny ulec weryfikacji, modyfikacji. Sąd I instancji wskazał co prawda na sens i cel nowelizacji wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw podkreślając, że zmierzała ona do centralizacji i tym samym zwiększenia obiektywizmu, wyrównania szans i warunków dla wszystkich zdających poprzez obiektywne sprawdzenie ich wiedzy, według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu, jednakże ów cel nie może stanowić okoliczności przesądzającej w rozpoznawanej sprawie. Wskazane cele wprowadzonej nowelizacji nie mogą przysłonić innych wartości, jakim powinna odpowiadać i jakie ma realizować omawiana regulacja prawna, to jest rzetelność, dążenie do pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej i sprawiedliwość rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem - jak wskazywano - do czynienia z sytuacją, w której autor testu, to jest Zespół ds. przygotowania pytań przygotował te pytania wadliwie, dostrzegając te wady w 10 pytaniach. Zatem zajęcie stanowiska, co do innych (pozostałych) pytań, przez Komisję Konkursową było w niniejszej sprawie wskazane i potrzebne, właśnie z uwagi na dążenie do realizacji wspomnianej zasady prawdy obiektywnej. Mając powyższe na uwadze, na uwzględnienie zasługuje zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że Minister Sprawiedliwości składając sprzeciw, wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich, naruszył wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz że rozstrzygnięcie organu zapadło z naruszeniem wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. Zgłoszenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, co do wpisu Ł. K. na listę aplikantów radcowskich, z pominięciem zasadności zastrzeżeń Komisji Konkursowej, co do poprawności pytań testowych, narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa, gdyż sankcjonuje niepewność, co do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, w tym opracowania pytań egzaminacyjnych i oceny odpowiedzi udzielanych na te pytania. W demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozstrzygnięcie, które w tak specyficznej, nieprzewidzianej w przepisach prawa sytuacji nakazuje obywatelowi ponosić negatywne konsekwencje wadliwego opracowania testu egzaminacyjnego. Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 203 pkt 1 tej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz art. 225 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.