VI SA/Wa 1647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że decyzja, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].09.2006 r. Inspektor ds. Ekonomiczno-Finansowych Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. po rozpoznaniu wniosku A. SA w P., skarżącej w niniejszej sprawie, odmówił możliwości zmiany istniejącego nośnika jednostronnego o powierzchni 1 m2 na nośnik jednostronny o powierzchni 17,11 m2 w pasie drogowym Al. W. w rej. ul. P.. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. SA z siedzibą w P. (reprezentowanej przez radcę prawnego G. F.) od ww. decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania skarżąca w piśmie z dnia [...].02.2007 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o łącznych wymiarach 1 m2 przy Al. W. w rej. Ul. P., w okresie od 17 maja 2007 r. do 16 grudnia 2008 r. ZDM pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r. poinformował skarżącą, iż w sprawie niniejszej wydana zostanie decyzja odmowna oraz, że strona zgodnie z art. 10 Kpa może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana udp), art. 104 kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. W. w rej. ul. P., w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ pierwszoinstacyjny podniósł, iż przy zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie na który składają się: Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju [...]; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. W. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W.. Ponadto w ul. W. została zaproponowana zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 70 km/h. Organ stwierdził przy tym, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,9 m i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 udp. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu 1 czerwca 2007 r. (zwrotne potwierdzenie obioru w aktach). W imieniu skarżącej odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł jej pełnomocnik radca prawny G.F., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust.1 poprzez niezastosowanie i art. 39 ust. 3 udp poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art.77, 81 w zw. z art. 10 kpa poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Strona podnosiła brak w aktach sprawy pisma, w którym organ wzywałby ją do zapoznania się z aktami sprawy po tym jak zostały uzupełnione przez sam organ. M. in. wskazywała, że w okresie od 1 marca 2006 r. do 15 maja 2007 r. strona posiadała zezwolenie. Wskazywał, że z tego względu do tej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 38 ust.1, a nie art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. OPK/00 oraz z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Wskazał na negatywne stanowisko Ministra Transportu, odnośnie udostępniania pasów drogowych pod reklamy, wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. Odrzucił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, w szczególności poprzez to, że SKO zaakceptowało fakt uznania przez ZDM za dowody dokumenty (np. kopię opinii L. K., mapę natężenia ruchu kołowego w W.), które nie mogły stanowić w ogóle materiału dowodowego z uwagi na wątpliwości co do ich pochodzenia i wiarygodności, art. 10 i 81 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania administracyjnego. Wskazała, na badania wykonywane w instytutach badawczych za granicą kraju, z których nie wynika aby nośniki outdoorowe instalowane przy drogach miały wpływ na zachowania kierowców oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zarzuciła nadto organowi, iż nie wziął pod uwagę faktu, że skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego od 1 marca 2006 do 16 maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że wprawdzie pełnomocnik skarżącej nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym jednakże uchybienie to nie ma znaczenia dla sprawy ponieważ strona nie wykazała w jaki sposób wpłynęło to na pogorszenie jej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych jednak przyczyn niż wskazane w skardze. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...].05.2007 r. Stosownie do art. 129 § 2 kpa ustawowy termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do złożenia odwołania biegnie zatem w tym przypadku od dnia doręczenia decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji jest zatem zobligowany do doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Działu I Rozdziału 8 kpa. Wprawdzie art. 109 § 1 kpa stanowi, iż decyzję doręcza się stronie, jednakże z art. 40 § 2 kpa expressis verbis wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pismo zawierające decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Powołany przepis nie dopuszcza żądnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kpa zasadą oficjalności doręczeń obliguje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne do doręczania pism procesowych w tym także orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 6.09.1999 r. sygn. III RN 95/98-OSN P 1999/21/672, wyroki WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005 sygn. akt IV SA/Wa 1111/05 i z dnia 5.11.2004 r. sygn. akt V SA/Wa 2091/04, z dnia 27.08.2004 r. sygn. akt I SA 2283/02). Z akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż radca prawny G. F. składając odwołanie od decyzji z dnia [...].09.2006 r. złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącą do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym. Złożenie do akt niniejszej sprawy ww. pełnomocnictwa oznacza, iż od dnia złożenia tego dokumentu strona jest reprezentowana przez wskazanego w nim pełnomocnika. Skoro zatem z mocy decyzji SKO z dnia [...].11.2006 r. ww. decyzja została uchylona to organ rozpatrując ponownie sprawę powinien mieć na uwadze, iż strona reprezentowana jest przez ww. radcę prawnego. Treść pełnomocnictwa wyklucza bowiem przyjęcie, iż został on ustanowiony jedynie w związku z wniesieniem odwołania i w celu reprezentowania strony w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu I instancji z dnia [...].05.2007 r. nie została jednak doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej. Doręczenia decyzji dokonano stronie na jej adres. Artykuł 40 § 2 kpa nie zakazuje wprawdzie doręczeń pism samej stronie, która ustanawia pełnomocnika ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że strona zostaje poinformowana o treści doręczonego pisma. Natomiast skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero w chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy tj. w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Doręczenie ww. decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem w wskazanego trybu, co oznacza iż nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem. Nie tylko więc termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu ale decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje bowiem z chwilą prawidłowego jej doręczenia (art. 110 kpa). Uznać zatem należy, iż wniesienie przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji w dniu 21.06.2007 r. miało miejsce przez doręczeniem decyzji. W taki aspekcie Samorządowe Kolegium odwoławcze sprawy nie rozpoznało. Odwołanie musi jednak spełniać wymogi formalne określone w przepisach Działu II Rozdziału 10 kpa. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek zbadania, czy spełnia ono te formalne wymogi, czy zostało wniesione w terminie, czy przez osobę uprawnioną czy też z innych przyczyn stało się niedopuszczalne. Podnieść przy tym należy, iż w doktrynie a także w orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji, która nie została doręczona w sposób prawidłowy określony w art. 40 § 2 kpa i nie weszła do obrotu prawnego stanowi naruszenie przez organ powołanego przepisu i w konsekwencji ww. wskazanych przepisów kpa, które w rozpoznawanej sprawie jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organ II instancji wg powyższych wskazań zastosuje właściwie rozwiązanie procesowe wskazując jednocześnie organowi I instancji konieczność prawidłowego, zgodnego z kpa doręczenia ww. decyzji. W tym stanie rzeczy nie wdając się w ocenę zarzutów skargi Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.