II OSK 248/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnego Ośrodka [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1456/07 w sprawie ze skargi Centralnego Ośrodka [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 21 listopada 2007 r., sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 1456/0 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Zaskarżoną do Sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Centralnego Ośrodka Badawczo - Projektowego Budownictwa Ogólnego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości IV kondygnacji, bez możliwości adaptacji poddaszy na cele użytkowe na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] w K. J., przeniesionej - następnie decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], na Przedsiębiorstwo Państwowe "Centralny Ośrodek Badawczo - Projektowy Budownictwa Ogólnego", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości IV kondygnacji, bez możliwości adaptacji poddaszy na cele użytkowe na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w K. J.. Decyzja ta została następnie przeniesiona decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], na Centralny Ośrodek Badawczo - Projektowy Budownictwa Ogólnego. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], stwierdził nieważność w/w. decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Centralnego Ośrodka Badawczo - Projektowego Budownictwa zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że stosownie do przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę był zobowiązany zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r.. Nr 106, poz. 1126), sprawdzić, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b). Stosownie do § 3 ust 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych (poddasza użytkowe uznaje się za kolejną kondygnację). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 7 w/w. rozporządzenia przez pomieszczenie użytkowe należy rozumieć pomieszczenie spełniające funkcje zgodnie z przeznaczeniem budynku i niebędące pomieszczeniem gospodarczym lub technicznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Centralny Ośrodek Badawczo Projektowy Budownictwa Ogólnego, dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że organ II instancji bardzo lakonicznie odniósł się do treści odwołania, czym naruszył przepis art. 107 § 3 KPA. Ponadto, ustalenia organu II instancji, co do mieszkalnego przeznaczenia poddaszy, poczynione na podstawie dokumentacji projektowej, nie mogą przesądzać o tym, że poddasza zostały zaprojektowane, jako mieszkalne, bowiem elementy dokumentacji projektowej z całą pewnością nie mogą być podstawą dowodową do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę budynku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. oddalił skargę. W wyroku Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada przepisom prawa, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie w pełni respektuje nakazy przepisu art. 107 KPA. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie, z którym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta przesłanką nieważnościową - rażącym naruszeniem prawa, co wymusza stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadnie wskazano, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. z 1999 r., Nr15, poz.139), w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Obowiązujący w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę art. 35. ust 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołany wyżej, a obowiązujący też w w/w dacie przepis art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., stanowił, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Inwestor dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta i Gminy Konstancin - Jeziorna z dnia [...] września 2001 r., Nr [...], znak: [...], w której ustalono nieprzekraczalną wysokość zabudowy na IV kondygnacje z możliwością zastosowania wysokich dachów. Zdaniem WSA Warszawie Skarżący słusznie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu, nie spełnia wymogów opisanych w przepisie art. 107 KPA. Jak podkreślił jednak Sąd, uchybienie to w okolicznościach sprawy nie ma istotnego wpływu na jej wynik. Skargę kasacyjną z dnia 14 stycznia 2008 r. od wyroku WSA w Warszawie wniósł Centralny Ośrodek Badawczo – Projektowy Budownictwa Ogólnego. Wskazano na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 KPA nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA nie stanowi naruszenia przepisów postępowania. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jako przepisów, z którymi sprzeczna jest "unieważniona" decyzja Starosty Piaseczyńskiego nr [...] o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie mają one w niniejszej sprawie zastosowania. W opinii Skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że w części rysunkowej projektu budowlanego, która ma podstawowe znaczenie dla projektu, w żadnym rzucie poddaszy nie ma zaprojektowanych mieszkań. Również część opisowa zawierająca zestawienie powierzchni, odnosi się do powierzchni poddaszy, jako do powierzchni nieużytkowych. W związku z powyższym, stwierdzenie Sądu, co do mieszkalnego przeznaczenia poddaszy, jak podkreślono w skardze kasacyjnej, nie może stanowić podstawy przesądzającej o tym, że poddasza zostały zaprojektowane jako mieszkalne. Dalej wskazano, że biorąc pod uwagę fakt, iż tylko jeden element dokumentacji projektowej błędnie określał przeznaczenie poddaszy jako powierzchni mieszkalnych, Sąd powinien był, stosowanie do przepisu art. 145 § 1 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylić decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącego, WSA w Warszawie przyjmując, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, wydał ten wyrok z naruszeniem przepisów art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane). Przepisy te nie są sprzeczne z zaskarżoną decyzją a zatem nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ppsa tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie została wydana w zwykłym postępowaniu, lecz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że wydanie decyzji uwzględniającej żądanie stwierdzenia nieważności musi opierać się na stwierdzeniu istnienia jednej z kwalifikowanych wad skutkujących nieważnością decyzji, wymienionych przepisem art. 156 § 1 pkt 1-7 KPA, przy czym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu ze względu na fakt, iż stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń. Wskazać należy, że dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, iż do uznania naruszenia prawa za rażące - a tylko takie naruszenie może stanowić przyczynę nieważności - niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek (treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa por. np. wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Należy przy tym podkreślić, iż wstępnym warunkiem uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 533/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Jak to zasadnie ustalił organ odwoławczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści zaskarżonego wyroku w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawy i faktyczny z dnia wydania decyzji. Zarówno późniejsza zmiana prawa, jak i okoliczności faktycznych nie może mieć wpływu na ocenę wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa. Przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązywał organ wydający takie pozwolenie do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Oznacza to, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, w szczególności, nie może zawierać innych ustaleń, niż te przyjęte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie, której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Analogiczny przepis znalazł się również w art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 64 ust. 1 tej samej ustawy przepis ten znajduje swoje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Zasada związania organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że organ ten nie ma kompetencji do podważania ustaleń zawartych w takiej decyzji i badania, czy są one zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2001, IV SA 532/00 i wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 798/05). Zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są wydawane w odrębnych od siebie postępowaniach i jeżeli strona kwestionuje zgodność tej ostatniej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna to zrobić w ramach postępowania, którego przedmiotem jest ta właśnie decyzja. Oznacza to również, że także organ nadzoru badający z urzędu legalność pozwolenia na budowę, nie może wkraczać w kompetencje organu, który jest władny do kontroli legalności decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Konstancin – Jeziorna z dnia [...] września 2001 r., Nr [...], znak [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia w tym zakresie i organu administracji publicznej, jak i Sądu I instancji nie budzą wątpliwości a ich kwestionowanie w skardze kasacyjnej w istocie jest polemiką z tymi ustaleniami i to polemiką nie popartą żadnymi dowodami. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, stwierdził nieważność decyzji pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu była rażąco sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Sąd pierwszej instancji nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wskazuje, że w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Sytuacja taka, na co wskazano wyżej, nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym, należy uznać, że Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a.