II OSK 548/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1565/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania stacji bazowej i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1565/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania stacji bazowej i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Sp. z o.o. w W., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budowy stacji bazowej [...] na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego V-kondygnacyjnego na działce nr [...] przy ul. [...] i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę planowanej stacji bazowej Telefonii Cyfrowej sieci [...] nr [...]. Organ wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany obejmuje wykonanie montażu konstrukcji stalowej o wysokości 9,3 m na dachu budynku wielorodzinnego na wysokości 16 m n.p.t., natomiast wykonanie robót należy powierzyć, według projektu, doświadczonemu wykonawcy oraz prowadzić je pod nadzorem osoby uprawnionej z zachowaniem przepisów BHP i zasad sztuki budowlanej. Ponadto z opracowanej informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wynika, że podczas realizacji przedmiotowych robót przewidywane jest zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z tego względu organ uznał, że realizacja objętych zgłoszeniem robót budowlanych może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zatem należy nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż podczas realizacji przedmiotowych robót budowlanych może wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na wykonywanie robót na wysokości i przy krawędzi dachu, możliwość poślizgu na powierzchni dachu, a także ze względu na promieniowanie elektromagnetyczne, w związku z czym należało zastosować art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. [...] Sp. z o.o. wniosła na powyższą decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 7, 77, 88 i 8 k.p.a. W ocenie skarżącej spółki, organy obu instancji nie podniosły żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie uwzględniły okoliczności, iż zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, działania objęte zgłoszeniem nie stwarzają zagrożenia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że maszt antenowy nie jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż nie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, nie może zatem być przedmiotem zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji wieża (maszt antenowy) z odciągami i kratownicą stanowiącą jej podstawę jest częścią budowlaną urządzenia technicznego (emitera promieniowania) odpowiada więc pojęciu budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Maszt antenowy jest więc odrębną budowlą, nie zaś urządzeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że z dniem 28 lipca 2005 r. wprowadzony został do Prawa budowlanego przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/, dodany przez art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954), dopuszczający instalowanie na obiektach budowlanych, na podstawie zgłoszenia, urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Wobec tego, zdaniem Sądu, antena telekomunikacyjna (maszt) wraz z emiterem promieniowania odpowiada definicji instalacji zawartej w ustawie Prawo ochrony środowiska i odpowiada dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c/, a tym samym podlega zgłoszeniu. Jednakże Sąd uznał, że organ administracji wadliwie wskazał na powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi w czasie montażu ww. urządzenia i niebezpieczeństwo powstałe w zakresie ochrony środowiska. Wydana uprzednio decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądziła już o tym, że zasięg tych zagrożeń nie będzie negatywnie oddziaływał na środowisko, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza, iż zagrożenia takie nie mogą występować w odniesieniu do terenów sąsiednich. Niewątpliwie bowiem instalacja wieży stacji bazowej telekomunikacji komórkowej o wysokości ok. 9 m na budynku mieszkalnym istniejącym w otoczeniu innych budynków powoduje ograniczenia i uciążliwości w możliwości wykorzystania terenów sąsiednich, w szczególności może ograniczać dalszą zabudowę mieszkaniową czy też nadbudowę istniejących budynków. Istniała zatem w materiale dowodowym sprawy przesłanka do zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o wskazaną wyżej okoliczność. W ocenie Sądu wadliwość rozstrzygnięcia administracyjnego polegająca na niewłaściwym wskazaniu podstawy prawnej występującej w obrębie tej samej jednostki redakcyjnej normy prawnej oraz na niewłaściwym uzasadnieniu decyzji, stanowi niewątpliwe uchybienie proceduralne, jednakże jako uchybienie nieistotne, nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 30 Prawa budowlanego (w szczególności art. 30 ust. 7 pkt 4) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędna wykładnię. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 145 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuprawnione dokonanie ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że definicja art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie obejmuje swoim zakresem masztów antenowych, zdaniem skarżącej maszt antenowy nie jest odrębną budowlą umieszczoną na obiekcie budowlanym. Skoro przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymienia jako budowle maszty antenowe - wolnostojące, to nie ma podstaw, aby kwalifikować jako budowle również maszty inne - nie wolnostojące. Skarżąca podniosła następnie, że stosując przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ powinien wykazać z jakimi konkretnie zagrożeniami wymienionymi w tym przepisie może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych, decyzje o charakterze uznaniowym powinny być bowiem szczegółowo uzasadniane. Tym samym, skoro Sąd przyznał rację skarżącej, że organ dokonał błędnych ocen, nadał inne znaczenie przepisom art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to błędnie uznał, ze uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał, ze organ dopuścił się naruszenia prawa, jednak samo rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe, przytaczając uzasadnienie dla takiej decyzji. Zdaniem skarżącej Sąd nie był uprawniony do dokonywania własnych ustaleń faktycznych, które miały uzasadniać poprawność rozstrzygnięcia organu nakładającego na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do kompetencji Sądu należała jedynie ocena czy poczynione ustalenia faktyczne są wystarczające dla takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli Sąd uznał, że ustalenia są niekompletne, to miał możliwość uchylenia decyzji ze wskazaniem elementów niezbędnych do ustalenia, a nie mógł dokonywać ustaleń we własnym zakresie. W takiej sytuacji uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuprawnione dokonywanie ustaleń faktycznych oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji naruszającej przepisy proceduralne. Ponadto podkreślono, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądziła o tym, że zasięg zagrożeń nie będzie negatywnie oddziaływał na środowisko, tymczasem Sąd stwierdził, że nie musi to oznaczać, że takie zagrożenia nie wystąpią dla terenów sąsiednich. Sąd przyznał, że decyzja przesądziła o zasięgu zagrożeń, a następnie dokonał pozostającego w sprzeczności osądu, iż nie oznacza to, że zagrożenie nie wystąpi. Zdaniem skarżącej w postępowaniu najpierw ustalono, że inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, a następnie poszukiwano argumentów, aby to uzasadnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż zaskarżany wyrok narusza art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż w niniejszej sprawie przedmiotem zgłoszenia nie był wolno stojący maszt antenowy, który zaliczany jest do budowli. Nie można też podzielić poglądu, że wymaga pozwolenia na budowę każdy maszt antenowy, niezależnie od tego czy jest wolno stojący (budowla), czy też jest instalowany na obiekcie budowlanym. Należy zgodzić się z poglądem, że maszt antenowy (wieża kratowa), na którym mają być umieszczone anteny sektorowe oraz anteny radiolinii, nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Tego typu maszt antenowy jest jednak urządzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15, i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego. Nie należy też utożsamiać pojęcia urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) z pojęciem urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego. Prawidłowa więc była kwalifikacja prawna przyjęta przez organy, że maszt antenowy wraz z pozostałymi urządzeniami stacji bazowej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ i c/ Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia, co pozwala również na nałożenie w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w okolicznościach wymienionych w ust. 7 art. 30 Prawa budowlanego. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 133 § 1 p.p.s.a., nie są już tak oczywiście uzasadnione, chociaż zaskarżany wyrok pozwala na wskazanie takich podstaw zaskarżenia, gdyż to leży niewątpliwie w interesie skarżącej (inwestora). Zasadność zarzutów skargi kasacyjnej opartych na ww. przepisach prawa materialnego i przepisach postępowania, należy uznać za usprawiedliwioną o tyle o ile prowadzi to do wniosku, że Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżanej oraz poprzedzającej ją decyzji, czym naruszył art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), na co wskazuje się jednoznacznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec powyższego przedwczesnym by było uznanie za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że stwierdzone naruszenia prawa nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 powyżej powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Tymczasem Sąd w zaskarżanym wyroku uznał, że organy błędnie wydały decyzje w oparciu o przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego oraz wadliwie je uzasadniły, jednocześnie podzielając stanowisko skarżącej, wskazującej na inne znaczenie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 i 2. przy czym należy zauważyć, że ocena Sądu w tej podstawowej kwestii (prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej), została zawarta w jednym zdaniu bez żadnej analizy i uzasadnienia dlaczego organy zdaniem Sądu, zastosowały niewłaściwy przepis. Świadczy to o braku rzetelnej kontroli sądowej zaskarżanej decyzji a poza tym, takie uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań z art. 141 § 4 p.p.s.a. W takiej sytuacji można więc mieć poważne wątpliwości co do prawidłowości takiej oceny zaskarżanej decyzji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżanego wyroku Sąd przyjął, iż w jego ocenie w tym przypadku, była podstawa do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednak w oparciu o przepis (jak można się domyślać, gdyż tego wprost nie wskazano) art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, przy czym uzasadnienie tego poglądu jest również bardzo lakoniczne i ogólnikowe. Należy w tym miejscu w pełni się zgodzić z argumentacją skargi kasacyjnej, iż takim działaniem Sąd przekroczył granice swych uprawnień, gdy ustalając nowy stan faktyczny w sprawie, nie brany pod uwagę w postępowaniu administracyjnym, faktycznie wszedł w rolę organu administracji publicznej. Tymczasem do kompetencji Sądu należy ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, a nie kreowanie nowego stanu faktycznego; nowej podstawy prawnej w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny nie może zastępować organów, gdyż kompetencje sądu i organów są różne (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31; W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 2, s. 28). W tych okolicznościach, skoro w ocenie Sądu, organy nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i wydały decyzję w oparciu o błędną podstawę prawną, to trudno przyjąć na co wskazuje się trafnie w skardze kasacyjnej, że takie naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a., jak to przyjął Sąd w zaskarżanym wyroku. Niniejsze orzeczenie nie przesądza o tym, czy decyzja organu I instancji i decyzja Wojewody Mazowieckiego zostały oparte na właściwej podstawie prawnej oraz jakie powinno być rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż to należy do Sądu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.