I OSK 709/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/07 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2007r., sygn. IV SA/Gl 354/07 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] lutego 2007r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego. Sąd orzekając w sprawie przyjął następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu wniosku M. G. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2006r. znak: [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci, na podstawie art. 17 i 18, 21 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 179, poz. 856 ze zm.), art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, strona podniosła zarzut rażącego naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. błędnego obliczenia dochodu rodziny poprzez zsumowanie przeciętnego dochodu miesięcznego członków rodziny, osiągniętego w 2005r. z dochodem z jednego miesiąca 2006r. uzyskanym przez członka rodziny, bez przeliczenia tego dochodu na przeciętny okres miesięczny. Zsumowanie tych dwóch kwot jest sprzeczne z celem uregulowań ustawowych i doprowadziło do ustaleń rażąco sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podniesiony przez stronę zarzut nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. (Dz.U. Nr 105, poz. 881), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Na tę okoliczność zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m wymienionego rozporządzenia, strona przedkłada dokument lub oświadczenie określające wysokość uzyskanego przez członka rodziny dochodu z pierwszego pełnego miesiąca. Wobec tego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy obliczył dochód rodziny, bowiem zsumował dochody członków rodziny uzyskane w 2005 r., następnie podzielił przez 12 miesięcy i do miesięcznego dochodu dodał uzyskany dochód z pierwszego miesiąca przepracowanego przez T. G. W ten sposób obliczony dochód przekroczył kryterium dochodowe rodziny tj. 583 zł. o 215,11zł. (tj. 4 osoby x 53,78zł.) i wyniósł 636,78zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] października 2006r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu wskazała, że art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu z zatrudnienia, prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Podniosła, że zasadniczą wątpliwość budzi, czy do przeciętnego dochodu rodziny z 2005 r. należy doliczyć jakikolwiek dochód członka rodziny osiągnięty w 2006 r. - ustawa tego wprost nie stanowi a rozporządzenie wykonawcze w tej części ewidentnie wykracza poza ustawowe upoważnienie. Dodała, że jeśli nawet zgodzić się z założeniem, iż dochody z zatrudnienia w 2006r. dolicza się do przeciętnego dochodu rodziny z 2005 r. to i tak powinno być oczywiste, że dochód uzyskany w 2006r. powinien być obliczony jako przeciętny dochód miesięczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...], na podstawie art. 17 i 18, 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 i 3 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 3 Kpa, utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ powołała się na dotychczasową argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2007 r.. Skarżąca zarzuciła, że przy wydaniu decyzji został naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2006r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. c oraz art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139 z 2006 r. poz. 992 ze zm.). Ponadto, zdaniem skarżącej doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 18 ust. 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, polegającą na przyjęciu, że przepis ten konkretyzuje pojęcie "dochodu dziecka", o którym mowa w art. 5b ust. 4a w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. uzasadnieniu skargi, podobnie jak wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazała, że art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu z zatrudnienia, prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Podniosła, że zasadniczą wątpliwość budzi, czy do przeciętnego dochodu rodziny z 2005r. należy doliczyć jakikolwiek dochód członka rodziny osiągnięty w 2006 r. - ustawa tego wprost nie stanowi a rozporządzenie wykonawcze w tej części ewidentnie wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ponownie dodała, że jeśli nawet zgodzić się z założeniem, iż dochody z zatrudnienia w 2006r. dolicza się do przeciętnego dochodu rodziny z 2005r., to i tak powinno być oczywiste, że dochód uzyskany w 2006 r. powinien być obliczony jako przeciętny dochód miesięczny. Ponadto podniosła, że rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, który zawiera upoważnienie do określenia w rozporządzeniu m.in. sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. W delegacji ustawowej nie mieści się zatem dokonywanie konkretyzacji pojęcia "dochód dziecka" zamieszczonego w art. 5 ust. 4a w związku z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w taki sposób, że jest to dochód z pierwszego miesiąca zatrudnienia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2007r. oddalił skargę M. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2007r., nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazuje sąd administracyjny, stwierdzić należało, że została wydana w wyniku prawidłowej oceny w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że według przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - powołanego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie dokonanie oceny ważności decyzji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przeprowadzonych w ramach postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2006r. dotyczącej odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, wynikało, uzasadnia Sąd I instancji, że podstawą wymienionej decyzji ostatecznej było obliczenie dochodu rodziny, które było zgodne z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W konsekwencji trafnej wykładni i prawidłowego zastosowania wymienionych przepisów zsumowany został przeciętny dochód miesięczny członków rodziny, osiągnięty w 2005 r. z dochodem z jednego miesiąca 2006 r. uzyskanym przez T. G. - bez przeliczenia tego dochodu na przeciętny okres miesięczny. Powyższe ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wskazane jako uzasadnienie rozstrzygnięcia tego organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji ostatecznej. Sąd podzielił ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podkreślając jednocześnie, że jej podstawą było stwierdzenie zgodności ostatecznej decyzji z zastosowanymi przy jej wydaniu przepisami prawa. Zdaniem Sądu nie ulega więc wątpliwości, że nie może być mowy o wypełnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności - którego podstawą według art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest tylko rażące naruszenie prawa - w sytuacji gdy w ogóle nie doszło do naruszenia prawa. W szczególności nie mógł być uwzględniony zarzut podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że sprzeczne z celem uregulowań ustawowych jest zsumowanie kwoty przeciętnego dochodu miesięcznego członków rodziny, osiągniętego w 2005r. z dochodem z jednego miesiąca 2006r. uzyskanym przez członka rodziny, bez przeliczenia tego dochodu na przeciętny okres miesięczny. Podkreślenia bowiem wymaga, że poza zakresem postępowania, toczącego się w wyniku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pozostaje ocena celu regulacji ustawowych. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Natomiast w ramach rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazującego jako przyczynę nieważności rażące naruszenie prawa, ma miejsce kontrola, czy przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa. Podkreślić bowiem w tym miejscu należało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, Nr 1, s. 66 -71). Ponadto w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 LEX nr 196694). Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, podzielić zatem należało przedstawiony wyżej pogląd - jednolicie reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. WSA w Gliwicach dodaje, iż powyższe określenie przedmiotu i zakresu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, odnosi się również do zarzutu skarżącej, że zasadniczą wątpliwość budzi, czy do przeciętnego dochodu rodziny z 2005r. należy doliczyć jakikolwiek dochód członka rodziny osiągnięty w 2006r. Zdaniem skarżącej, ustawa tego wprost nie stanowi, a rozporządzenie wykonawcze w tej części ewidentnie wykracza poza ustawowe upoważnienie. Odnośnie tego zarzutu podkreślić ponadto należało, że organy administracji - w postępowaniu prowadzonym w ramach regulacji art. 156 Kpa - przeprowadzają - w zakresie ograniczonym do szczególnie ciężkich uchybień - kontrolę decyzji, a nie kontrolę zgodności z upoważnieniem ustawowym aktów normatywnych niższego rzędu. Wobec powyższego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych okoliczności w zakresie oceny, czy przy wydaniu ostatecznej decyzji o odmowie świadczeń rodzinnych, doszło do rażącego naruszenia prawa. Reasumując, Sąd I instancji uznał, iż organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie naruszył przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegające na naruszeniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek jego niezastosowania pomimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wydało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2006 r. ([...]) odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 pkt 2i pkt 24 lit c) oraz art. 5 ust 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegającego na niezastosowanie przepisu art. 178 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie zbadania czy regulacja zawarta w §18 ust. 1 w zw. z § 2 ust.2 pkt 6 lit m) rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z przepisu art. 23 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz błędną wykładnię § 18 ust. 1 w zw. z § 2 ust.2 pkt 6 lit m) rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, polegającą na przyjęciu, że przepis ten konkretyzuje pojęcie "dochodu dziecka", o którym mowa w art. 5 ust 4a w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że po pierwsze, przesłanka prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie została spełniona. Nie można, bowiem inaczej nazwać sytuacji, w której w związku z nieprecyzyjnymi zapisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w istocie przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy pozbawiają skarżącą należnego jej zasiłku a to w sytuacji gdy przepisy ustawy nie regulują mechanizmu obliczania dochodu uprawniającego do skorzystania z tego zasiłku. Bezsprzecznie należy uznać, że podstawową a zarazem fundamentalną funkcją uregulowań objętych ustawą o świadczeniach rodzinnych jest wspieranie przez państwo rodzin znajdujących się w trudnym położeniu. Należy pamiętać, że przyczynami tych trudnych sytuacji, jak chociażby w niniejszej sprawie - mogą być poważne kłopoty zdrowotne, niezdolność do podjęcia pracy, niepełnosprawność i wiążąca się z tym bezradność człowieka. Dlatego też rozstrzygając kwestie związane z przyznaniem względnie odmową przyznania zasiłków rodzinnych trzeba kierować się szeroko pojętą zasadą praworządności oczywiście leżeli nie godzi to zarazem w treść jednoznacznie brzmiącego przepisu o charakterze ustawowym. W przedmiotowej sprawie ewidentnie brak jest przepisów spełniających kryterium zupełności i jednoznaczności w kwestii uregulowania sposobu obliczania wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania świadczenia rodzinnego a co za tym idzie dodatków rodzinnych. Taka sytuacja powoduje, że skutki związane ze stosowaniem przepisów w obecnym brzmieniu są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności a to stanowi już podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, konstrukcja taka uznawana jest zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie a za jej słusznością przemawia prymat celowego i racjonalnego działania prawodawcy nad niedoskonałą redakcją poszczególnych przepisów. Po drugie, skarżąca uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie przeprowadził dostatecznej argumentacji uzasadniającej utrzymaną w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Bielsku - Białej w zakresie interpretacji §1 8 ust. 1 w zw. z § 2 ust.2 pkt 6 lit m) rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, oraz art. 5 ust 4a w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzestając na stwierdzeniu, że organ administracji nie przeprowadza kontroli zgodności z upoważnieniem i ustawowym aktów normatywnych niższego rzędu. Sąd I instancji tym samym nie odniósł się do zasadniczego problemu podnoszonego w skardze skarżącej, iż przepisy powołanego wyżej rozporządzenia nie mogą w sposób odmienny niż ustawa rozstrzygać tak elementarnej kwestii jak sposób ustalenia dochodu, od którego zależy przyznanie zasiłku rodzinnego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykorzystał wszystkich możliwości, jakie dają mu przepisy regulujące sposób i zakres jego działania, nie zamieścił w uzasadnieniu wyroku przyczyn swojego zaniechania poprzestając na stwierdzeniu, że organ administracji nie przeprowadza kontroli zgodności z upoważnieniem ustawowym aktów normatywnych niższego rzędu, gdy tymczasem sam posiada instrumenty prawne znacznie przekraczające kompetencje organu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Zarówno skarga kasacyjna jak i skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie uwzględniają faktu, że w niniejszej sprawie nie chodzi o postępowanie zwykłe, ale nadzwyczajne, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Inne są kryteria oceny naruszenia prawa w jednym, a inne w drugim postępowaniu. Zarzuty skargi do sądu administracyjnego o takiej treści, jaka ze skargi wynika, byłyby przedmiotem innej argumentacji ze strony Sądu I instancji gdyby przedmiotem zaskarżenia była decyzja w postępowaniu zwykłym. Natomiast oceniając sprawę ze skargi M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził kontrolę co do zgodności z prawem mając na względzie, czy w sprawie zostały naruszone przepisy prawa w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest więc adekwatne do rodzaju badania legalności jakie Sąd miał obowiązek przeprowadzić. Przede wszystkim na wstępie należy podkreślić, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 16 Kpa, jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jedną z takich możliwości przewiduje art. 156 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w ściśle w tym przepisie określonych sytuacjach. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione w sposób enumeratywny i jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna Tak skatalogowany przepis art. 156 Kpa stanowi zbiór wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 Kpa. Exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco) zaś to powszechnie uznawany kanon wykładni prawniczej. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, sam zauważa, iż "brak jest przepisów spełniających kryterium zupełności i jednoznaczności w kwestii uregulowania sposobu obliczania wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania świadczenia rodzinnego". Tak więc skarżąca w skardze kasacyjnej sama wskazuje, że przepisy stanowiące podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia organów administracji są nieprecyzyjne, brak im spełnienia kryterium zupełności i jednoznaczności w kwestii uregulowania sposobu obliczania wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania świadczenia rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutem skarżącej, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, znajdujący poparcie w orzecznictwie oraz doktrynie, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Ponadto, skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, to wskazany w skardze przepis prawa materialnego mógł być analizowany wyłącznie w kontekście przesłanek, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji zasadnie uznał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może więc zostać naruszony tylko ten przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a to oznacza, jak to już zostało wyżej zaznaczone, iż sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni. Ta ostatnia sytuacja bezspornie ma miejsce na gruncie powołanych powyżej przepisów. Sama skarżąca podkreśla, że przepisy stanowiące podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia organów administracji są nieprecyzyjne, brak im spełnienia kryterium zupełności i jednoznaczności w kwestii uregulowania sposobu obliczania wysokości dochodu uprawniającego do uzyskania świadczenia rodzinnego. Należy również pamiętać, że zarzuty skargi do sądu administracyjnego o tak sformułowanej treści, jaka ze złożonej skargi wynika, byłyby przedmiotem zupełnie innej argumentacji ze strony Sądu I instancji oraz przede wszystkim innego zakresu rozstrzygania, gdyby przedmiotem zaskarżenia była decyzja w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził jego kontrolę co do zgodności z prawem, zasadnie dając pod rozwagę tylko i wyłącznie kwestię, czy w sprawie zostały naruszone przepisy prawa w stopniu rażącym. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie Sądu pierwszej instancji są adekwatne do rodzaju badania legalności jakie Sąd miał obowiązek przeprowadzić. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku