II GSK 352/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. skargi kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1580/07 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1580/07 oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: N. O. P. S.A. w W. zwana dalej "skarżącą" pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy ul. L. w rej. ul. K., pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, na okres 18 miesięcy od dnia 1 marca 2007 r. Do wniosku skarżąca dołączyła kserokopię mapy geodezyjnej z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy. W piśmie z dnia [...] maja 2007 r. organ poinformował ją, iż w sprawie niniejszej wydana zostanie decyzja odmowna oraz że strona zgodnie z art. 10 k.p.a. może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta m. W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zwanej "u.d.p." oraz na podstawie art. 104 kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. L. w rej. ul. K., w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W myśl powołanego wyżej przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji, powołując się na art. 77 § 1 k.p.a., zebrał w sprawie następujące dowody: • wyniki badań natężenia ruchu, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., z których wynika, że w porannym szczycie natężenie ruchu na wnioskowanej ulicy wynosi 400 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 810 pojazdów na godzinę; • opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. W., opracowaną przez inż. L. Kornalewskiego z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów; • pismo Ministra Transportu do Prezydenta m. W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r. -statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego m. W. w latach 2004, 2005, 2006 - zawierające negatywne stanowisko Ministra, co do rozszerzenia możliwości udostępniania gruntów w pasie drogowym m.in. pod reklamy, • szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Organ powołał się także na przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. W ocenie organu wnioskowana reklama adresowana jest do osób kierujących pojazdami, a pas drogowy przy ul. L. pełni ważną rolę w układzie drogowym m. W. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 400 pojazdów na godzinę, a w popołudniowym wynosi 810 pojazdów na godzinę. Organ powołał się także na statystyki Policji, według których w 2006 r. w W. miały miejsce 1694 wypadki drogowe, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Z kolei powołując się na opinię inż. L. Kornalewskiego z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Ponadto organ stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnej, określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a reklama umieszczona została w odległości 20 m od znaku drogowego A-16 i 42 m od skrzyżowania, zaś zgodnie z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklamy w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych i 60 m od skrzyżowania. Zwrócił uwagę, że ul. L. jest wpisana do rejestru zabytków, zaś umieszczenie reklamy na trawniku powoduje, iż w sytuacji wymiany treści reklamowych następuje zniszczenie chodnika i zieleni. Z omawianych względów, w ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym organ I instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż co do zasady umieszczanie w pasie drogowym obiektów tam wymienionych jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi. Decyzja w sprawie zezwolenia ma charakter uznaniowy. Jednakże, aby decyzja nie była podjęta dowolnie, organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i zgromadzone materiały. W ocenie organu odwoławczego konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodowego na wnioskującego o instalację reklamy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka N. O. P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymania wykonania decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, że w przeciągu kilku lat wielokrotnie występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu. Poprzednio organ uznawał, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i wydawał zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Mimo braku jakiejkolwiek zmiany miejsca, parametrów i celu zajęcia pasa obecnie organ odmówił zezwolenia. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych, ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, naruszył interes strony skarżącej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1580/07 oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji w art. 39 ust. 3 u.d.p. ustawodawca wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. W tej grupie mogą się mieścić inne przypadki niż wymienione w art. 39 ust. 1 p. 1-12 u.d.p. Jednym z takich przypadków jest umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powołanego przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Prawidłowość tej interpretacji potwierdza zestawienie art. 39 i art. 40 u.t.p. z którego wynika, że umieszczanie reklam w pasie drogowym może się odbywać tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i za opłatą. Z treści art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika ponadto, iż ciężar dowodu, gdy chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa na wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie wykazała, iż jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zezwalając na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a nie istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego organ zasadnie odmówił zgody. Zważywszy na powyższe Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut wadliwego zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. w sprawie niniejszej, a wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Skargą kasacyjną spółka N. O. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi: • na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że omawiany nośnik reklamowy skarżącej spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, • na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Natomiast w podsumowaniu skarżąca spółka podniosła, że Sąd w ogóle nie odniósł się do art. 38 u.d.p., który wprost mówi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1 ) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Ustawa nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez "obiekt budowlany" rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawania w pasie drogowym wnioskowała spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p.. Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym wyżej mowa, omawiana ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 u.d.p.). Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Decyzja z art. 40 ust. 1 u.d.p. jest przykładem tzw. decyzji lokalizacyjnej. Ponadto przepis ten, nie określając bliżej przesłanek zajęcia pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby, uprawniający zarządcę drogi dla wydania decyzji (zezwolenia) w tym przedmiocie, ma zasadniczo charakter przepisu kompetencyjnego dla tego zarządcy. Natomiast przesłanki materialno-prawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Mankamentem decyzji zarządcy drogi, odmawiającej spółce wydania wnioskowanego zezwolenia, było ograniczenie się do przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., z pominięciem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.. Jednakże ten mankament decyzji nie miał w sprawie istotnego znaczenia, a to z uwagi na istnienie po stronie zarządcy drogi wspomnianej kompetencji, a także brak objęcia przepisu art. 40 ust. 2 pkt 3 zarzutami skargi kasacyjnej. Wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Natomiast przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalający na zajęcia pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek" używa w tej mierze pojęcia "nieokreślonego". Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 u.d.p. pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na błędnej wykładni, a to przez niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz zastosowanie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., które zdaniem skarżącego nie dotyczą stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, do czego w swej istocie zmierza spółka, w sprawie miał zastosowanie wyłącznie przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., nie zaś przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej u.d.p.. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. Zatem, co do zasady, reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 38 ust. 1 u.d.p. normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt znalazł się w pasie drogowym. Przepis ten stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym i to na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pk 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentuje utrwalone już orzecznictwo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05; ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136). Z omawianych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów administracji publicznej, iż wniosek spółki o wydanie wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podlegał regulacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Jak już wskazano, z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, mają charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie można podzielić stanowiska spółki, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, nie zarzuca naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w następstwie nie dopatrzenia się naruszenia prawa w ustaleniach organów administracji publicznej, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Skarga kasacyjna, w zakresie o którym wyżej mowa, ograniczyła się do wskazania przepisów art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a., które obowiązują organ administracji publicznej, nie zaś sąd administracyjny. Dlatego Sąd I instancji, który nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł tych przepisów naruszyć. Natomiast skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, nie zarzuciła Sądowi I instancji, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., żadnego przepisu normującego postępowanie przed sądem administracyjnym. Toteż, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie podlega uwzględnieniu. Zatem, ustalenie organów, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia, podzielone przez Sąd I instancji, jest miarodajne na etapie rozpoznawania sprawy w trybie skargi kasacyjnej. Można dodać, że w sprawie, jak to zostało wyżej wskazane, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Tak więc, podzielona przez Sąd I instancji ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.