VI SA/Wa 1614/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Z. N. kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. i utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił Z. N. (dalej jak skarżący) pozwolenia na rok 2006 na zajęcie pasa drogowego pod punkt [...] zlokalizowany na parkingu w W. przy [...]. W związku z oddaleniem skargi na powyższe decyzje organ pismem z dnia [...] listopada 2006 r. wezwał skarżącego do likwidacji ww. punktu, informując jednocześnie o obciążeniu go karą pieniężną za okres zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżący wskazał, że do końca grudnia 2006 r. zlikwiduje punkt [...] i jest gotowy zapłacić zaległą opłatę za rok 2006 wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Podkreślił także, że wskazany wyżej punkt prowadził do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i dlatego brak jest podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. organ podał, że obciążenie skarżącego karą jest zasadne. Skarżący może natomiast ubiegać się o odroczenie terminu spłaty, rozłożenie spłaty na raty lub jej umorzenie. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżący w dalszym ciągu kwestionował możliwość nałożenia na niego kary pieniężnej, podkreślając, że tzw. "pas drogowy" zajmował jedynie do czasu prawomocnego i ostatecznego wyjaśnienia spornej sprawy przez Sąd. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13, ust. 15, art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) oraz § 4 ust 1 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) obciążył Z. N. karą w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego pod punkt [...] zlokalizowany na parkingu w W. przy [...] bez wymaganego zezwolenia w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. tj. [...] dni. W pkt 2 nakazał Z. N. przywrócenie terenu pasa drogowego zajętego pod (punkt) [...] do stanu poprzedniego w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona otrzymała ostateczną decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2006 r., a zatem należy uznać, że skarżący od tej daty zajmuje pas drogowy bez wymaganego zezwolenia i dlatego należało obciążyć go karą. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., o uchylenie tej decyzji oraz o odstąpienie od obciążania go karą za zajęcie pasa drogowego. W jego ocenie decyzja ta jest przedwczesna, gdyż w dniu [...] stycznia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie w całości kary za zajęcie pasa drogowego. Ponownie podkreślił, że punkt [...] prowadził jedynie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r., korzystając w tym zakresie z przysługującego mu prawa do kwestionowania trafności tych decyzji. Wskazał, że wysokość kary nie jest adekwatna do dochodów, jakie uzyskał w związku z prowadzeniem ww. punktu. W jego ocenie przy rozstrzyganiu sprawy należy mieć także na uwadze, iż prowadząc działalność gospodarczą w W. zatrudniał pracowników, a także zapewniał obsługę kierowców i podróżnych korzystających z drogi [...]. Podał także, że inne podmioty gospodarcze prowadzą nadal działalność gospodarczą na tym samym parkingu, na którym znajdował się prowadzony przez niego punkt [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie obciążenia karą za zajęcie pasa drogowego pod punkt [...] zlokalizowany na parkingu w W. przy [...] bez wymaganego zezwolenia. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i dlatego nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił jej: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia rozpatrywanej sprawy, a przede wszystkim niepodjęciu działań pozwalających na ustalenie czy obiekt budowlany (budynek punktu [...] prowadzonego przez skarżącego w miejscowości W. w okolicach [...]) znajduje się w pasie drogowym drogi [...], jakie są granice tego pasa drogowego, a ewentualnie jaką powierzchnię pasa drogowego zajmował rzut poziomy wskazanego obiektu budowlanego oraz w jakim okresie pas drogowy był zajęty bez zezwolenia, a także czy budynek punktu [...] prowadzonego przez skarżącego w miejscowości W. (w okolicach [...]) był niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - niepodjęcie przedstawionych działań naruszyło zasadę praworządności, interes społeczny oraz słuszny interes skarżącego, - art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, a także świadomości i kultury prawnej obywateli, co jest konsekwencją naruszenia pozostałych przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi, - art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu skarżącemu możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a także na uniemożliwianiu skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. (oraz przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2007 r.) wypowiedzenia się, w szczególności, co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.), w konsekwencji zarzucił również naruszenie: - art. 9 k.p.a., polegające w szczególności na nieinformowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 11 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy załatwieniu niniejszej sprawy, co jest m.in. konsekwencją braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2007 r, - art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a w szczególności nie ustalił okoliczności już wskazanych w zarzucie naruszenia art. 7 k.p.a., w konsekwencji zarzucił również naruszenie; - art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy, albowiem ocena ta nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co jest m.in. konsekwencją naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., - art. 107 k.p.a., polegające przede wszystkim na braku faktycznego i prawnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., albowiem wskazane orzeczenia w istocie nie zawierają wskazania faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z ostrożności skarżący zarzucił również: b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13, ust. 15 oraz art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 pkt 1a ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. polegające na błędnym zastosowaniu powyższych przepisów, albowiem skarżący przeczy, aby budynek prowadzonego przez niego punktu [...] w miejscowości W. w okolicach [...] znajdował się w pasie drogowym drogi [...]. Uważa nadto, że prowadzony przez niego punkt [...], mimo, iż nie znajdował się w pasie drogowym, był obiektem budowlanym związanym z potrzebami ruchu drogowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane powyżej zarzuty, akcentując nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, poczynienie błędnych i bezpodstawnych ustaleń faktycznych dotyczących m.in. posadowienia punktu [...] w pasie drogowym. Podtrzymał również argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. Wskazał, że miejsce lokalizacji punktu [...] skarżącego przeznaczone zostało pod budowę autostrady [...] i jako takie objęte zostało decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Wbrew twierdzeniom skargi teren parkingu jest również częścią pasa drogowego, natomiast przedmiotowy punkt nie jest obiektem związanym z potrzebami ruchu. Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia postępowania dowodowego organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się komplet dokumentów dotyczących przedmiotowego punktu [...]. Wskazał również, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie prowadzonego postępowania, jak również o okolicznościach faktycznych, prawnych i przesłankach będących podstawą wydania zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W przypadku nakładania przez organ administracji państwowej na określony podmiot kar pieniężnych, które de facto stanowią sankcję o charakterze karnym, zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, mając na względzie wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, obowiązek organu szczególnie starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji, tak aby strona, pomimo niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wiążącego się ze znaczną dolegliwością finansową, mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej. Art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zgodnie z art. 127 § 3 zd. ostatnie kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że powyższe zasady mają także zastosowanie w niniejszej sprawie. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. Podnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. sprowadza się do lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., czyli decyzja zaskarżona, jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany. Tego typu uzasadnienie nie pozwala na uznanie, że organ II instancji rozpoznał ponownie sprawę. Brak w nim bowiem jakiegokolwiek ustalenia stanu faktycznego i co się z tym wiąże odniesienia do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także jego oceny. Nie można zatem stwierdzić, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Na mocy art. 77 kpa ciężar dowodu obciąża organ administracyjny, który musi przeprowadzić całe postępowanie co do wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązek ten nie może być przerzucony na stronę. W decyzji nie została również wskazana podstawa materialnoprawna wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe braki skutkują niemożnością przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zwrócić należy także uwagę na błędnie oznaczony jej przedmiot. Została ona wydana bowiem po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nakładającą na skarżącego karę pieniężną i nakazującą przywrócenie terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Organ natomiast przyjął, że rozpoznaje ponownie wniosek skarżącego w sprawie zajęcia pasa drogowego pod punkt [...]. Zauważyć również trzeba, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Rozstrzygnięcie to składa się z dwóch punktów, a organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jedynie w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego i nie wypowiedział się w zakresie nakazu przywrócenia terenu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Z uwagi na niewłaściwe oznaczenie przedmiotu rozpoznawanego wniosku interpretacja zaskarżonej decyzji jest utrudniona. Nie wiadomo bowiem czy organ uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie dotyczy jedynie tej części decyzji, która nakłada na skarżącego karę pieniężną, czy też kierował się innymi względami, których jednakże w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie przedstawił. Mając wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, organ kwestię tę obowiązany był wyjaśnić, pamiętając jednakże, iż zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę wyjaśnienia w sposób bardziej szczegółowy zasadności swojego stanowiska. Odpowiedź na skargę nie możne jednak zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, "Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis", Warszawa 2004). Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to - pomimo późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa ( por. np. wyrok NSA z dnia 6 marca 1984 r., opubl. ONSA 1984, 1/24; z dnia 27 kwietnia 1992 r., opubl. ONSA 1992/2/45, z dnia 13 grudnia 1995 r., opubl. Glosa 1996/8 str. 30). Mając powyższe względy na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymaganym standardom prawnym a naruszenie przepisów postępowania wskazanych wcześniej ma istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów w oparciu o art. 200 p.p.s.a.