II OSK 1526/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka jawna [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1503/05 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od E. R. na rzecz "[...]" Spółka jawna [...] kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. R., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz "[...]" Sp. jawnej [...] pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego nr [...] wraz z infrastrukturą wodno-kanalizacyjną, gazową (sieć i przyłącze gazowe) oraz zbiornikiem wód na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w S. I. gm. L. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję E. R. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę wskazując, że organ I instancji nie ustosunkował się należycie do wniosku m.in. skarżącej oraz J. F. i K. W. o uznanie ich za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego. Organ nie wyjaśnił gdzie położone są nieruchomości ww. osób i czy rzeczywiście osoby te są właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy natomiast nie ustalił, czy E. R. i pozostałym odwołującym się osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie dla projektowanej hali został sporządzony raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Z załącznika graficznego do raportu nr [...], wynika, że linia hałasu przechodzi przez działkę skarżącej E. R., a natężenie hałasu wynosi 56,1 dB. Organy powinny zatem przeprowadzić analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji m.in. w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Od powyższego wyroku "[...]" Sp. jawna [...] złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez uchylenie wydanych decyzji, mimo iż w niniejszej sprawie nie było ku temu podstaw. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ I instancji formalnie nie uznał kwestionujących sporną inwestycję osób za strony postępowania, jednakże faktycznie osoby te w postępowaniu brały udział i były traktowane jak strony. Potwierdza to rozstrzygnięcie Wojewody M., który nie umorzył postępowania odwoławczego, lecz rozpoznał złożone odwołanie pod kątem zawartych w nim zarzutów formalnych i merytorycznych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż granice praw i obowiązków z jednej strony inwestora, a z drugiej osób trzecich określają przepisy Prawa budowlanego, a poza granicami tego Prawa postulaty tych osób powinny być uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy do zakwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesiono również, iż nawet gdyby podzielić zarzuty Sądu co do tego, iż organy administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie było podstaw do tego, aby uchylać decyzje zarówno I jak i II instancji, bowiem wystarczyło uchylić decyzję organu odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym możliwa jest bowiem konwalidacja uchybień popełnionych przez organ I instancji. Ponadto zarzucono, że Sąd uznając, iż przechodząca przez nieruchomość E. R. linia hałasu (56,1 dB) przemawia za przyznaniem jej interesu prawnego w postępowaniu, pominął okoliczność, że przez tę samą nieruchomość przechodzi linia hałasu na poziomie ponad 65 dB – powodowana przez drogę wojewódzką bezpośrednio sąsiadującą z zabudowaniami skarżącej. Pismem z dnia 18 września 2006 r. K. W., a następnie J. F. pismem z dnia 20 września 2006 r. złożyły odpowiedzi na skargę kasacyjną, polemizując z zawartą w tej skardze argumentacją. Pismem z dnia 22 października 2007 r. pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Spółki wniósł o dopuszczenie dowodu "Analizy uciążliwości akustycznych ul. [...] w P.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem należy zgodzić się z poglądem w niej wyrażonym, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono takich powodów, które by uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Powyższy przepis może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego aktu jedynie w przypadku, takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast uchylenie decyzji organu I instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a., powinno nastąpić jedynie kiedy jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez E. R., co określa granice danej sprawy od strony podmiotowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.), tym samym więc w tej sprawie, nie było podstaw aby Sąd zajmował się tym, czy innym osobom w tej sprawie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym. Faktem jest, że organ I instancji uznał, iż osoby które złożyły wniosek z dnia 17 stycznia 2005 r., nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, jednak tylko trzy osoby z tego grona złożyły odwołanie od decyzji I instancji a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła tylko E. R. Wszystkie wniesione odwołania, jak wynika z akt, zostały rozpatrzone zgodnie z przepisami przez Wojewodę M. Wszystkim też osobom, które wnioskowały o uznanie ich za strony postępowania administracyjnego, zostały doręczone decyzje I i II instancji. Samo już doręczenie decyzji stwarzało osobom, którym je doręczono, możliwość podjęcia stosownych środków zaskarżenia, tak jak to uczyniła E. R. Konstrukcja pojęcia strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona, gdyż składa się z dwu elementów, które muszą być jednocześnie spełnione. Element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy, wymagający aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie jest prawdą, że z akt sprawy nie wynika jakie nieruchomości należą do poszczególnych osób, które złożyły wniosek o uznanie ich za strony postępowania i gdzie te nieruchomości są położone, to jednak nie wystarcza aby być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Należy bowiem jednocześnie wykazać, że dana nieruchomość jest położona w obszarze oddziaływania obiektu, w którego sprawie toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest natomiast istotne gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Konieczność wprowadzenia takich ograniczeń wynikać zaś powinna z raportu oddziaływania na środowisko i z uzgodnień dokonywanych przez właściwe organy. Z przedstawionych akt ani też z relacji organów nie wynika, aby w związku z przedmiotową inwestycją było niezbędne wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich. Tym samym, gdyby nawet składający wnioski o uznanie ich stroną w postępowaniu, spełniali element podmiotowy tego pojęcia, to i tak nie mogli być stroną, skoro ich nieruchomości nie znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Osoby, które podpisały się pod wnioskiem z dnia 17 stycznia 2005 r. mogły się z takim stanowiskiem organu nie zgadzać, należało jednak w takim przypadku złożyć odwołania od decyzji I instancji, czy też skargę do sądu administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego za wyjątkiem przepisów art. 31 § 2, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i 3 i art. 149, nie daje organowi możliwości wydania aktu administracyjnego (postanowienie, decyzja), w którym by orzekał o tym, czy ktoś jest stroną postępowania w danej sprawie, gdyż to wynika z decyzji rozstrzygającej sprawę. Pewne uciążliwości jakie może powodować budowa obiektu (przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu), których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko i w uzgodnieniach decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powinny być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, jeżeli są to zjawiska, których negatywnym skutkom można zapobiegać bez konieczności wprowadzania ograniczeń w zagospodarowania terenu (patrz: decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...], uzgodnienie nr [...] z dnia [...] z zakresu ochrony środowiska). Tego typu uciążliwości powinny być brane pod uwagę w ramach poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), odnosi się nie tylko do podmiotów mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż w jednym i drugim przypadku interes prawny musi dotyczyć nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Poza tym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można skutecznie kwestionować z powodu niewłaściwej lokalizacji, czy też rzekomego przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, jeżeli została ona oparta na ostatecznych i niewzruszonych decyzjach o warunkach zabudowy i innych wymaganych aktach uzgadniających ją (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego). W świetle powyższych rozważań należy więc zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że dla wyjaśnienia przymiotu stron osób, które wniosły odwołania od decyzji I instancji wystarczyło, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tylko zaskarżoną decyzję, gdyż od wyjaśnienia powyższej kwestii nie musi być uzależniony byt prawny decyzji I instancji. Z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Wojewody M. można wnosić, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu I instancji w kwestii przymiotu strony osób, które złożyły odwołania, skoro rozpatrzył te odwołania i nie umorzył postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.