II SA 1115/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Jarząbek Sędzia WSA Marzenna Glabas (sprawozdawca) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Kłimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2004 r., sprawy ze skargi Wojewody na uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przystąpienia miasta do Stowarzyszenia Gmin "A" i w sprawie wyznaczenia dodatkowych przedstawicieli w Zgromadzeniu Związku Gmin "B" - - stwierdza niezgodność zaskarżonych uchwał z prawem. 2 II SA 1114-1115/03 UZASADNIENIE W dniu 24 stycznia 2003r. na "[...]" sesji Rady Miejskiej podjęta została uchwała nr "[...]" zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia miasta O. do Stowarzyszenia Gmin Rzeczypospolitej Polskiej "[...]" oraz uchwała Nr "[...]" w sprawie wyznaczenia dodatkowych przedstawicieli miasta O. w Zgromadzeniu Związku Gmin Regionu "[...]" Powyższe uchwały podjęto w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. 142, póz. 1591). Pierwszą ze wskazanych uchwał Rada Miejska wyznaczyła radnego w osobie T. L., który miał reprezentować Miasto w wymienionym Stowarzyszeniu Gmin. Drugą uchwałą wskazano trzech radnych (J. D., K. P., G. W.), którzy zostali wybrani do reprezentowania gminy w Związku Gmin Regionu "[...]" Powyższe Uchwały zostały doręczone Wojewodzie w dniu 30 stycznia 2003r. Pismem z dnia 21 lutego 2003r. Burmistrz Miasta poinformował organ nadzoru (Wojewodę), że wskazane uchwały mogły zostać podjęte niezgodnie z prawem. Burmistrz wskazał mianowicie, że Rada Miasta podejmując te uchwały naruszyła zasady wynikające z § 40 ust. l Regulaminu Rady Miejskiej w O., stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Miasta O. Uzasadniając to stanowisko Burmistrz wskazał, że przeprowadzone głosowania zostały dokonane niezgodnie z tym przepisem. Podniesiono, że wyboru reprezentantów gminy (w pierwszej z uchwał) dokonano w trakcie głosowania, które przebiegało w ten sposób, że każdy głosujący miał jeden głos, który mógł oddać tylko na jednego kandydata i mógł to być wyłącznie głos "za". Podobny system głosowania przyjęto w drugiej ze wskazanych uchwał przy wyborze trzech z pośród pięciu Kandydatów. Każdy z głosujących mógł oddać trzy głosy, głosując na trzech kandydatów, przy czym oddane głosy mogły być jedynie głosami "za". Podniesiono dalej, że takiej formy głosowania nie przewiduje wspomniany § 40 ust. 1. Przepis ten mówi wyraźnie o głosach "za", "przeciw", i "wstrzymuje się". Wywodzono, że skoro Regulamin nie przewiduje innej formy głosowania, to niezgodna z nim jest forma głosowania przewidująca możliwość oddania jedynie głosów "za". Wskazując na powyższe Burmistrz podniósł, że odstępstwo od tej zasady może skutkować nieważnością uchwały z mocy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 21 marca 2003r. Wojewoda wniósł skargę na opisane wyżej uchwały o numerach "[...]" i "[...]" Rady Miejskiej, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Jako podstawę prawną skargi przytoczono art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. W skardze wywodzono, że Regulamin Rady Miejskiej stanowiący załącznik nr 2 do Statutu Miasta jest bezwzględnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Skoro tak, to adresaci norm zawartych w tych przepisach maj ą bezwzględny obowiązek stosowania się do nich. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, jeżeli głosowanie odbyło się w sposób niezgodny z § 40 Regulaminu, to zaskarżone uchwały winny zostać uznana za nieważne. Podkreślono przy tym, że bez znaczenia jest fakt, że głosowanie dotyczyło wytypowania kandydatów spośród radnych, a nie przyjęcia samej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej podniósł, że przyjęty sposób głosowania spowodowany był nieprecyzyjnym zapisem § 40 Regulaminu. Ponieważ ten tryb głosowania w sytuacji opisanej wyżej, przy wyborze kilku kandydatów, był nieefektywny, przyjęto tryb głosowania jawnego, ale oddane głosy przeliczano w trybie przewidzianym dla głosowania tajnego, tzn. głosujący ma prawo do tylu głosów, ile jest miejsc do obsadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust.l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie ma żadnej wątpliwości, że postanowienia statutu gminy należą do przepisów gminnych /prawa miejscowego/ w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 40 ust. 2 pkt l cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem ogłoszenia statutu przepisy w nim zawarte mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie mogą być inaczej rozumiane niż wynika to z ich wyraźnej treści. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszeń prawa, które sąd uwzględnia, rozpoznając skargę, należy zaliczyć przepisy wyznaczające kompetencje do podjęcia uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, które są zawarte w przepisach prawa ustrojowego i przepisach prawa materialnego, zgodność z prawem treści uchwały ocenianej na podstawie przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego oraz zachowania przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały i wejścia jej w życie. Przepisy te są zawarte w ustawach oraz w statutach gmin. Niezgodna z prawem jest zatem uchwała organu gminy podjęta z naruszeniem przepisów ustawy lub wbrew przepisom statutu. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2003r. (sygn. akt: II SA/Wr 1619/00). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd sprawujący kontrolę pod względem zgodności z prawem wydanych uchwał Rady Miasta uznał, że skarga jest zasadna. Skoro Rada Miasta podjęła uchwały o wyborze przedstawicieli do opisanych wyżej związków gmin, niezgodnie z § 40 Regulaminu, to należy stwierdzić, że rację ma organ nadzoru twierdząc, że powyższa uchwała narusza prawo. W tym przypadku owo naruszenie sprowadza się do niezastosowania w trakcie przeprowadzonego głosowania dyspozycji wynikającej z § 40 ust. l Regulaminu. Regulamin ów nie przewidywał bowiem opisanego wyżej sposobu głosowania, który został przyjęty przez Radę (głosujący ma prawo do tylu głosów, ile jest miejsc do obsadzenia i może oddać tylko głos "za"), a skoro tak to sporne uchwały zostały podjęte niezgodnie z prawem. Podnieść także należy, że przepisów Regulaminu winien przestrzegać przede wszystkim organ gminy, który te przepisy stanowi. Na podstawie art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym). Na podstawie zaś art. 94 ust. l tejże ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu tego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Należało zatem, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) stwierdzić niezgodność zaskarżonych uchwał z prawem.