II SA/Gd 1171/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Jarosław Skopczyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 maja 2000 r. (bez numeru) w przedmiocie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem W toku XX nadzwyczajnej sesji Rady Gminy w dniu 24 maja 2000 r. podjęta została uchwała ( bez numeru) w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy. Wojewoda powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu podał, że podjęcie uchwały w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy odbyło się z naruszeniem procedury rozszerzenia porządku obrad. Było to jedynie nieistotne naruszenie prawa, wobec czego uchwała została podjęta i stała się elementem porządku prawnego, bowiem byt uchwał rady gminy nie jest uzależniony od nadania jej formy powszechnie obowiązującej w praktyce, a decydujące znaczenie ma kwestia, czy rada w danym obszarze regulacji wypowiadała się w formie głosowania.. Wskazał, że zaskarżona uchwała jest wadliwa z tego względu, że faktycznie stanowi ona zastępcze wypowiedzenie warunków pracy i płacy Wójta Gminy, gdyż mocą swych postanowień obniża kwotę przysługującego mu dodatku służbowego, który stanowi stały element jego wynagrodzenia. Tymczasem obniżenie wynagrodzenia wójta w trakcie trwania kadencji nie jest dopuszczalne na podstawie uchwały właściwego organu z tym , że ochronie podlega wyłącznie łączna kwota wynagrodzenia. Zmiana poszczególnych składników wynagrodzenia jest dopuszczalna pod warunkiem, że łączna jego kwota nie ulega obniżeniu, w tym jednak przypadku łączna kwota wynagrodzenia Wójta obniżeniu uległa. Przyjęcie odmiennego stanowiska w kwestii obniżenia wynagrodzenia osób zatrudnionych na podstawie wyboru , szczególnie wójta, mogłoby doprowadzić do obchodzenia przepisów prawa dotyczących procedury odwoływania takich osób oraz wymaganej kwalifikowanej większości. Do osób zatrudnionych w samorządzie gminnym na podstawie wyboru mają zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych . Ustawa ta nie zawiera kompleksowego uregulowania dotyczącego tych stosunków pracy , odsyłając w pozostałej części do Kodeksu pracy. Te z kolei wprowadzają powyższe obostrzenia w odniesieniu do wypowiadania warunków pracy i płacy osób zatrudnionych na podstawie wyboru. Obniżenie wynagrodzenia takich osób może nastąpić , o ile wynika to wprost z odpowiedniego przepisu i to rangi ustawowej, który uchyliłby w tym zakresie rygory wynikające z przepisów Kodeksu pracy, a na takie Rada Gminy się nie powołała przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszeń przez uchylenie zakwestionowanej uchwały, lecz Rada Gminy nie ustosunkowała się do zarzutów wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszeń. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wskazał, że stanowisko Rady Gminy w maju 2000 r. oparte było na założeniu, że Rada, jako organ stanowiący, mający kompetencje pracodawcy wobec Wójta Gminy, ma prawo kształtowania stosunku pracy z wójtem zgodnie z przepisami prawa pracy. W tych ramach kompetencją Rady było prawo oceny pracy Wójta . Ocena ta nie była najwyższa, wobec czego zamierzeniem Rady było zdyscyplinowanie Wójta Gminy poprzez obniżenie wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy jest w istocie obniżeniem tego wynagrodzenia, co nie było sporne. Art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr21,poz. 124zezm.) stanowi, że wójt, jako pracownik samorządowy, jest zatrudniany w urzędzie gminy na podstawie wyboru. W ustawie tej kwestie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy osób zatrudnianych na podstawie wyboru są uregulowane w niewielkim zakresie - art. 4 określa podmiot uprawniony do dokonywania w imieniu pracodawcy czynności z zakresu prawa pracy, a art. 14 a reguluje kwestie odprawy w przypadku rozwiązania stosunku pracy. Ustawa w art, 31 ust. 1 stanowi, że w kwestiach nie uregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Oznacza to, że zmiany płacy, w tym jej obniżenia , można dokonać jedynie w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Przepisy Kodeksu pracy nie przewidują jednak możliwości dokonania wypowiedzenia stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru , jak również wypowiedzenia zmieniającego .Stanowisko takie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.09.1997 r. : "stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu (art. 73 § 2 Kodeksu pracy). Nie ma do niego zastosowania wypowiedzenie warunków pracy i płacy (art. 42 § 1-3 Kodeksu pracy)" (sygn. akt II SA 941/97, Pr.Pracy 1998/1/42). Wobec powyższego obniżenie wynagrodzenia wójta na podstawie uchwały Rady Gminy w trakcie trwania kadencji jest niedopuszczalne. Zmiana wysokości wynagrodzenia może nastąpić jedynie wówczas, jeżeli wynika to wprost z przepisu prawa o randze ustawy. Takiej możliwości w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie było, a Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę na żadne przepisy prawa nie powoływała się. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie było możliwości obniżenia wynagrodzenia Wójta Gminy W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Jednak po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1 ustawy), co w sprawie niniejszej miało miejsce. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyj nego. Art. 94 ust. 1 stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 24 maja 2000 r., wobec czego nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy z braku przesłanek określonych w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, jednak istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tej uchwały. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz wniesienia skargi obowiązywał przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu następującym: ,jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 , a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio." Ustawa z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497) artykułem 1 pkt 60 zmieniła brzmienie przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dodając m.in. do jego treści zdanie następujące: "uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem". Jednak art. 14 ust. 1 w/w ustawy z 11.04.2001 r. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, według cytowanego stanu prawnego przedmiotowa uchwała, której niezgodność z prawem stwierdzono, nadal istnieje w obrocie prawnym, bowiem zastosowanie mieć będzie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w dotychczasowym brzmieniu. Skoro tak, to brak podstaw do zamieszczenia w orzeczeniu określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonana ( art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270), bowiem uchwała, co do której stwierdzono wyrokiem, że jest niezgodna z prawem nie traci mocy prawnej z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Orzeczenie Sadu nie eliminuje przedmiotowej, wadliwej uchwały z obrotu prawnego, wobec czego zawarcie w wyroku określenia z art. 152 p. o p. p. s. a, jest bezcelowe - bowiem zgodnie z tym przepisem określenie , że akt lub czynność nie mogą być wykonane - traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W tej sytuacji Sąd nie zamieszczał w wyroku określenia, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącego nie wykonywania zaskarżonej uchwały.