II SA/Łd 1858/03

Dnia 2 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. Ś. i J. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz A. i J. Ś. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A. i J. Ś. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie rozstrzygnięcia zarzutu (skarżących) złożonego do ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar ograniczony ulicami: A, B, C, D i granicami miasta B., o następującej treści: "§ l. Po rozpatrzeniu zarzutu, wniesionego przez Państwa A. i J. Ś., zamieszkałych w B., na os. O. 1/110, do ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar ograniczony ulicami: A, B, C, B i granicami miasta, do którego przystąpiono uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B z dnia [...] ,a dotyczącego: 1) braku zgody na proponowany w projekcie przedmiotowego planu podział działek nr 12/6 i 12/2 obr.12 i przeznaczenie ich części na drogi i zieleń publiczną; 2) zgody na proponowany w projekcie przedmiotowego planu podział pod warunkiem zamiany części działki przeznaczonej na drogę i zieleń na działkę w tym samym obrębie, o takiej samej wielkości lub jej wykup; przedmiotowy zarzut odrzuca się. § 2. Załącznikiem do niniejszej uchwały jest uzasadnienie. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta B.. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego, obejmującego obszar ograniczony ulicami: A, B, C, D i granicami miasta przystąpiono uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]. Po uzyskaniu niezbędnych pozytywnych opinii i uzgodnień od instytucji i organów do tego upoważnionych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi, przedmiotowy projekt został wyłożony do publicznego wglądu. O fakcie tym zostali pisemnie zawiadomieni właściciele i władający nieruchomościami z terenu objętego projektem planu oraz, przez ogłoszenie w prasie, na tablicy ogłoszeń oraz na oficjalnej strome internetowej Urzędu Miasta B., pozostałe osoby - zainteresowane tym projektem. Przez 14 dni po zakończeniu terminu wyłożenia, osoby, mające uwagi do wyłożonego projektu, mogły je zgłaszać na piśmie na ręce Prezydenta Miasta B. Uwagi te mają formę zarzutów lub protestów. Jednym z zarzutów, złożonych do rozwiązań przyjętych w ustaleniach projektu przedmiotowego planu, jest zarzut złożony przez Państwa A. i J. Ś., zamieszkałych w B., na os. O. 1/110 Zarzut ten odnosi się do działek nr 12/6 i 12/2, obręb 12 m. B., której właścicielami są wnoszący zarzut i dotyczy: 1. braku zgody na proponowany w projekcie przedmiotowego planu podział działek nr 12/6 i 12/2 obr. 12 i przeznaczenie ich części na drogi i zieleń publiczną; 2. zgody na proponowany w projekcie przedmiotowego planu podział pod warunkiem zamiany części działki przeznaczonej na drogę i zieleń na działkę w tym samym obrębie, o takiej samej wielkości lub jej wykup. W projekcie przedmiotowego planu miejscowego: 1) przez działkę wnoszących zarzut przebiega projektowana droga, oznaczona symbolem 5KL1/2; 2) jest to ulica lokalna, o szerokościach w liniach rozgraniczających 22,0 - 25,0 m i najwyższej randze wewnątrz obszaru objętego planem miejscowym; 3) główną funkcją tej ulicy będzie zbieranie ruchu pojazdów i pieszych z ulic lokalnych i dojazdowych i wyprowadzanie go do miejskiej sieci komunikacyjnej w ul. B i C (w obowiązującego miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta), łączącej ulicę D z B. 4) w korytarzu komunikacyjnym ulicy oznaczonej symbolem 5KL1/2 poprowadzone będą główne kolektory sieci uzbrojenia technicznego (sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i deszczową, sieć elektroenergetyczna i ciepłociągowa) - przez kolektory te i sieci niższego rzędu w ulicach dojazdowych obsługiwany będzie obszar, objęty przedmiotowym projektem planu; 5) w liniach rozgraniczających ulicy 5KL1/2 przewidywana jest możliwość poprowadzenia ścieżki rowerowej, obsługującej potencjalnych mieszkańców przyszłej zabudowy mieszkaniowej obszaru, objętego planem miejscowym; 6) południowa część działki wnoszących zarzut przeznaczona jest na zieleń publiczną urządzoną; w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się kompleks leśny o wielkości znaczącej dla obszaru, objętego przedmiotowym planem miejscowym; zważywszy, że powierzchnia obszaru, objętego projektem wynosi ok.140 ha i generalnie funkcją dominującą będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi, część tego obszaru powinna być przeznaczona na tereny rekreacyjne dla mieszkańców - zieleń publiczną, a lokalizacja działki składających zarzut preferuje przeznaczenie jej części na taką właśnie funkcję. Część zarzutu, o której mowa w ust.2 pkt 2 tego paragrafu odnosi się nie do ustaleń projektu planu, a do warunków zbycia części nieruchomości, co regulują przepisy art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym, mające zastosowanie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na etapie rozstrzygania zarzutów do projektu planu. Biorąc pod uwagę powyższe, przedmiotowy zarzut został odrzucony. W skardze wniesionej na wymienioną uchwałę przez A. i J. Ś., do Sądu administracyjnego, skarżący zarzucili, że uchwała w żaden sposób nie rozstrzyga ich propozycji rozwiązania spornego problemu, a w szczególności Rada Miejska pomija milcząco propozycję zamiany ich działki" nr 15 i 12/6 o łącznej powierzchni 2808 m2 oraz działki nr 12/2 o powierzchni 2022 m2 na inne działki w tym samym obrębie, gdyż w ocenie skarżących, "Miasto posiada zdane za świadczenia emerytalne gospodarstwa rolne po p.S. i p.K. i nic nie na przeszkodzie" takiej zamianie. Ponadto skarżący zarzucili, że pominięto milczeniem ich propozycję wykupu tych działek, po cenie wolnorynkowej, a także żądanie odstąpienia od przeznaczenia ich działek na zieleń miejską, "gdyż wg dotychczasowego planu zagospodarowania działki miały charakter budowlany". Wskazując na powyższe okoliczności, skarżący prosili Sąd o "uchylenie zaskarżonej uchwały, jako rażąco naruszającej nasze prawo własności". W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko zajęte w zakwestionowanej uchwale. Odnosząc się do treści skargi, Rada wyjaśniła (między innymi), że w projekcie przedmiotowego planu miejscowego: 1) północna część działek, o powierzchni ok.750 m2 (łącznie z działek o numerach 15, 12/2, 12/5) przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 2) przez działkę wnoszących zarzut przebiega projektowana droga, oznaczona symbolem 5KL1/2; 3) jest to ulica lokalna, o szerokościach w liniach rozgraniczających 22,0 - 25,0 m i najwyższej randze wewnątrz obszaru objętego planem miejscowym; 4) główną funkcją tej ulicy będzie zbieranie ruchu pojazdów i pieszych z ulic lokalnych i dojazdowych i wyprowadzanie go do miejskiej sieci komunikacyjnej w ul. A i C łączącej ulicę D z B; 5) w korytarzu komunikacyjnym ulicy oznaczonej symbolem 5KL1/2 poprowadzone będą główne kolektory sieci uzbrojenia technicznego (sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć elektroenergetyczna i ciepłociągowa) - przez kolektory te i sieci niższego rzędu w ulicach dojazdowych obsługiwany będzie obszar, objęty przedmiotowym projektem planu; 6) w liniach rozgraniczających ulicy 5KL1/2 przewidywana jest możliwość poprowadzenia ścieżki rowerowej, obsługującej potencjalnych mieszkańców przyszłej zabudowy mieszkaniowej obszaru, objętego planem miejscowym; 7) południowa część działki wnoszących zarzut przeznaczona jest na zieleń publiczną urządzoną; na tej samej sesji, na której rozstrzygnięto przedmiotowy zarzut, podjęto także uchwałę w sprawie przyjęcia protestu, złożonego przez grupę mieszkańców z terenu, objętego projektem planu; w wyniku przyjęcia protestu zmieni, się projektowane przeznaczenie południowej części działki skarżących - z terenu zieleni publicznej urządzonej na tereny usług publicznych (definiowanych jako tereny oświaty, kultury, zdrowia), zmiana ta możliwa jest po rozstrzygnięciu skarg, złożonych do uchwał odrzucających zarzuty, dopiero wtedy nastąpi powtórzenie procedury, związanej z opracowaniem projektu planu miejscowego w niezbędnym zakresie to jest powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu; zważywszy, że powierzchnia obszaru, objętego projektem wynosi ok.140 ha i generalnie funkcją dominującą będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lokalizacja terenów usług publicznych i zieleni preferowana jest w centralnej części terenu, objętego zmianą planu. W obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B., teren objęty opracowanym i wyłożonym do publicznego wglądu planem miejscowym, w przeznaczeniu ogólnym jest to teren strefy funkcjonalnej mieszkaniowo-usługowej, przeznaczony dla dominującej podstawowej funkcji i użytkowania: mieszkaniowej o wysokiej intensywności zabudowy oraz uzupełniających: mieszkaniowej o niskiej intensywności zabudowy, usługowej, usług kultury, zabudowy zagrodowej, upraw polowych, zieleni urządzonej i nieurządzonej z przewagą niskiej. W rozwiązaniach bardziej szczegółowych, są to tereny mieszkalnictwa - zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Opracowany przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozwiązuje w sposób bardziej szczegółowy zagadnienia rozmieszczenia poszczególnych funkcji, zmieniając niektóre ustalenia planu ogólnego miasta. Ponadto wskazano, że A. i J. Ś. w złożonym do projektu planu miejscowego zarzucie napisali, że zarzut ich dotyczy działek o numerach 12/2 i 12/6, natomiast w skardze - o działkach o numerach 12/2, 12/6 i 15. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w B. podjęta była w sprawie odrzucenia zarzutu do ustaleń projektu planu, dotyczących przeznaczenia działek, wskazanych przez ich właścicieli w treści zarzutu, gdzie o działce nr 15 nie było mowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w przepisach art. 23 i 24, przewidywała dwa rodzaje środków prawnych, którymi można kwestionować ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dotyczy to również zmiany planu). Protest (uregulowany w art. 23 ustawy) mógł wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w planie wyłożonym do publicznego wglądu. Należało to uczynić na piśmie, a o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu rozstrzygała rada gminy w drodze uchwały. Zarzut (uregulowany w art. 24 ustawy), mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należało wnieść go także na piśmie w terminie takim samym jak protest. O zasadności zarzutu rozstrzygała rada gminy w uchwale, która musiała zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Uchwała taka mogła być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Unormowanie zawarte w art. 24 ust. 4 ustawy, regulujące uprawnienie do zaskarżenia uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia o złożonych zarzutach, do sądu administracyjnego, nie wyłączało możliwości zaskarżenia do tegoż sądu, uchwały rozstrzygającej o protestach. Odrębność tego uregulowania, oznaczała jedynie, iż przed złożeniem skargi do sądu na uchwałę w sprawie zarzutów, nie trzeba było występować do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, należało podnieść, że celem instytucji zarzutu, uregulowanego przepisami art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, co dość jednolicie przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie Sądu administracyjnego. Wynika z tego obowiązek każdej rady gminy rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego, pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, i to zarówno zgłoszonych przez składających zarzut, jak i wynikających w obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. W procesie planistycznym, a w szczególności po zgłoszeniu zarzutów przez osoby, których interes prawny został naruszony, powinno także nastąpić wyważenie interesów podmiotów zainteresowanych wprowadzeniem zmian w planie zagospodarowania przestrzennego danej gminy oraz osób zgłaszających zarzuty, przy czym nie ma podstaw do przyjmowania zasady prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym. "Wyważenie interesów" to choćby przeprowadzenie analizy i porównania w zakresie, ilu członków wspólnoty samorządowej jest faktycznie zainteresowanych proponowaną zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego w celu polepszenia ich warunków bytowych, co miałoby nastąpić poprzez uszczuplenie prawa własności innych członków tej wspólnoty. Konieczne jest zatem wykazanie, że proponowana zmiana planu jest faktycznie potrzebna i powinna nastąpić w wersji proponowanej w projekcie, wyłożonym do publicznego wglądu. W sprawie niniejszej nie można uznać, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zawiera pełne rozważenie wszystkich okoliczności ważnych dla oceny zasadności zgłoszonego zarzutu, szczególnie w sytuacji, gdy zaistniała możliwość uwzględnienia protestów innych właścicieli nieruchomości objętych projektem planu, co ostatecznie miałoby doprowadzić do powtórzenia całej procedury planistycznej, jak to wyjaśniono w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź ta nie może jednakże stanowić "uzupełnienia" uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zgodzić się także należy z poprzednio już wyrażonym poglądem, że wymóg rozpatrzenia zarzutów nie jest spełniony, gdy mimo zgłoszenia Radzie zarzutów, a priori zakłada się brak możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie planu, a sesja służy uzasadnieniu proponowanego, jako jedyne możliwe rozwiązanie, projektu planu miejscowego, a nie rozpatrzeniu zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r., II SA/Łd 1514/97; ONSA 1998, z.4, poz. 124). Trzeba też dodać, że powołana wcześniej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, utraciła moc na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), jednakże do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, "stosuje się przepisy dotychczasowe". Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.