I SA/Wr 3942/01

I SA/ Wr 3942/01 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 maja 2004 r Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca) Asesor WSA Katarzyna Radom Protokolantka: Paulina Biernat po rozpoznaniu w dniu 05 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi: J. i I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 2001 r., I. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzje Przewodniczącego Zarządu Gminy Z. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie ustalenia podatku od nieruchomości z 2001 r. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 91,11 zł (słownie: dziewięćdziesiąt jeden 11/100 zł) tytułem kosztów postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu, Sygnatura akt I S.A./Wr 3942/01 UZASADNIENIE Ostateczną decyzją z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Przewodniczącego Zarządu Miejskiego w Z. z dnia [...]. (Nr [...]), mocą której ustalono podatnikom I. i J. C. podatek od nieruchomości na rok 2001 w kwocie [...], od budynków pozostałych o powierzchni [...] m2 i od gruntów pozostałych o powierzchni [...] m2. W odwołaniu od tej decyzji podatnicy podnieśli, że przedmiotowy budynek nie może być zaliczony do kategorii "budynków pozostałych", gdyż mieściła się w nim niegdyś stacja transformatorowo-rozdzielcza Zakładu A w W., a część gruntów o obszarze [...] m2 to użytki rolne nie wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, natomiast grunty o pow. [...] m2 - jako grunty pozostałe. Ponieważ rzetelność wspomnianego wykazu budziła wątpliwości organ podatkowy przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości i w jej wyniku ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek o pow. [...]m (zaliczony przez organ podatkowy do "budynków pozostałych") oraz, że powierzchnia gruntów, które winny być kwalifikowane jako "grunty pozostałe" wynosi [...] m2. Po rozpatrzeniu wskazane wyżej odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu podatkowego I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że co prawda organ I instancji w pełni nie wykonał zadań określonych w art. 186 § 2 Ordynacji podatkowej, ale nie miało to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podatnicy orientowali się dlaczego organ podatkowy kwestionował rzetelność złożonego przez nich wykazu, gdyż sprawa była już raz rozpoznana w trybie odwoławczym. Podatnicy mogli więc swobodnie wypowiedzieć się co do sposobu opodatkowania gruntów i budynków. Nietrafnie, zdaniem Kolegium, strony zarzucają że organ podatkowy zbyt wysoko opodatkował grunty, bo stawką jak za grunty pozostałe a nie jak za grunty będące w użytkowaniu 2 Sygnatura akt I S.A./Wr 3942/01 rolniczym. Jeżeli w tym zakresie można wytknąć uchybienie organowi I instancji to jedynie w tym zakresie, że zbyt liberalnie opodatkował grunty. Podatnicy są bowiem przedsiębiorcami w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a zatem wszystkie posiadane przez nich grunty powinny być opodatkowane stawką jak za grunty związane z działalnością gospodarczą. Tylko mając na uwadze trudną sytuację podatników, którzy nabyli zdewastowane obiekty Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za celowe nieprzekazywanie sprawy organowi I instancji celem wymierzenia właściwego podatku od gruntów. Zapis w rejestrze gruntów R-IVa nie uprawnia podatników do żądania ich opodatkowania jak gruntów będących użytkami rolnymi. Tylko gdyby obszar tych gruntów przekroczył 1ha fizyczny lub przeliczeniowy, to nie mogłyby być one opodatkowane podatkiem od nieruchomości, gdyż wówczas byłyby przedmiotem podatku rolnego. Niesłusznie, zdaniem Kolegium, podatnicy uważają że w tej sprawie konieczne byłoby ustalenie funkcji ( przeznaczenia budynków). Z protokołu kontroli wynika, że budynki posadowione na działce podatników nie są ani budynkami mieszkalnymi, ani szopami drewnianymi, ani garażami ani szopami ceglanymi. W takim przypadku mogą być tylko pozostałymi niemieszkalnymi budynkami gospodarczymi murowanymi. Dodatkowo wskazano, że poprzedni właściciel budynków zgłaszał je w deklaracji podatkowej jako budynki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. W skardze na powyższą decyzję podatnicy zakwestionowali przede wszystkim rzetelność ustaleń organów podatkowych. Wskazali, na zastrzeżenia zgłaszane do protokołu z wizji lokalnej, a polegające na: - konieczności adaptacji i przebudowy przedmiotowego budynku; - zbyt duże otwory w stropie między parterem piętrem ,co powoduje, iż budynek praktycznie nie posiada posadzki; - zarzucają, że budynek ten przed przebudową nie może być użytkowany; - w protokole nie wpisano "na parterze (budynek I) są głębokie doły oraz kanały po stacji transformatorowej" - nie wpisano "w obu budynkach ze ścian wystają różne elementy metalowe po urządzeniach energetycznych" 3 Sygnatura akt I S.A./Wr 3942/01 Skarżący uważają, że powierzchnia otworów szybów kablowych w stropie nie powinna być naliczona do wymiaru podatku zgodnie z ustawą i wskazują, że Kolegium zarzuca im bezpodstawnie, że w tej sprawie koniecznie byłoby ustalenie funkcji przeznaczenia budynków. Według ewidencji budynki te posiadają funkcję stacji transformatorowo-rozdzielczej. Po zdemontowaniu transformatorów i urządzeń oraz konstrukcji podtrzymującej strop nad parterem naruszona została konstrukcja budynku. Budynki stały się niebezpiecznie i bezużyteczne, w związku z tym dla dowodów sprawy należało ustalić ich funkcję. Budynki wyglądem i architekturą nie różnią się co prawda od budynków mieszkalnych, natomiast absolutnie nie są podobne do budynków gospodarczych, co wynika z załączonych zdjęć. Przedmiotowe budynki zostały zakupione celem adaptacji na budynki mieszkalne. Na wniosek podatników złożony w 1997r. Urząd Miasta i Gminy Z. podjął uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu z energetycznego na mieszkalne tak, aby mogli oni zgodnie z prawem adaptować budynki bezużyteczne na mieszkalne. W 2001 r. Rada Miejska dokonała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu na mieszkalne. W obecnej chwili podatnicy załatwiają dokumentację związaną z adaptacją budynków na mieszkalne. Budynki w zapisie planu będą uznane za mieszkalne. Kwestionują oni zasadność uznania, że o ustaleniu wymiaru podatku decyduje protokół komisji, a nie funkcja przeznaczenia budynków w ewidencji nieruchomości. Wskazują, że od 1997r. do 2001 r. chcieli wielokrotnie zmienić funkcję przeznaczenia budynków na magazynowe, gospodarcze i mieszkaniowe. Urząd Miasta i Gminy Z. wydał im szereg opinii urbanistycznych z interpretacją blokującą zmianę funkcji budynków ze względu na niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego terenu. Skarżący wskazują, że niezrozumiałe jest dla nich, że budynki dla celu wymiaru podatku mogą być gospodarcze, a ze względu na przepisy budowlane nie mogą spełniać takiej funkcji. Komisja Urzędu Miasta i Gminy Z. w protokole nie określiła, jakie są to budynki. Kolegium w niezrozumiały sposób uznało, że może być to tylko budynek gospodarczy. Budynki w obecnym stanie są bezużyteczne i w istocie należałoby przyjąć, że w istocie uznać należałoby, jakby ich nie było. Wskazują, że Kolegium 4 Sygnatura akt I S.A./Wr 3942/01 w decyzji dodaje, że poprzedni właściciel zgłaszał budynki w deklaracji jako związane z działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto, ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w skardze podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz.U z 2002 r. Nr 9, póz. 84) za budynek w rozumieniu tej ustawy uważa się obiekt budowlany umocowany w ziemi lub na ziemi, posiadający ściany lub słupy albo filary oraz pokrycie dachowe. Przedmiotowy budynek spełnia warunki sformułowany w tym przepisie. Stan techniczny budynku nie ma znaczenia dla sposobu opodatkowania. Skoro organ podatkowy nie opodatkował budynków i gruntów jako związanych z działalnością gospodarczą, to pozostało zaliczenie ich do kategorii pozostałych. Następnie wskazano, że grunty o powierzchni [...] m2 nie są użytkami rolnymi nie wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, ponieważ nie są uprawiane i są zaniedbane. Zaliczenie budynku po stacji transformatorowo-rozdzielczej do kategorii budynków mieszkalnych będzie możliwe po wykonaniu robót adaptacyjnych i uzyskaniu przez podatników decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego i o zmianie sposobu użytkowania budynku. Z tych względów, zdaniem Kolegium, wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga została wniesiona w dniu [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we W. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy zapis ustawowy uzasadnia rozpoznanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. 5 Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd zważył, iż doszło do istotnych naruszeń proceduralnych w trakcie wydawania przedmiotowych decyzji przez organy podatkowe, które mogły mieć wpływ na treść podejmowanych rozstrzygnięć. Należy zważyć bowiem, iż podstawową dyrektywą, jaką powinny się kierować organy podatkowe, jest działanie na podstawie i w granicach przepisów prawa (art. 120 Ordynacji podatkowej; por. także wyr. NSA z 14.02.2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003/2/17). Oznacza to szczególności, że w postępowaniu podatkowym nie ma zastosowania zasada, że dozwolone jest wszystko to, co nie jest przez prawo zakazane (por. niepubl. wyrok NSA z 26.02.2001 r. III SA 167/00). W świetle powyższej dyspozycji normatywnej nie jest dopuszczalne kierowanie się swobodnym uznaniem, tam gdzie takie uznanie nie jest wyraźnie przewidziane przepisami prawa. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: 1) grunty, 2) budynki lub ich części, 3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wskazanie przedmiotu opodatkowania oraz zasad tegoż opodatkowania należy do ustawodawcy i organy podatkowe winny się zastosować do dyspozycji ustawodawcy w tym zakresie. Oznacza to również, iż organy podatkowe nie mogą, według swego uznania, przesądzać o sposobie opodatkowania określonych nieruchomości, skoro takiego uprawnienia nie przyznaje im ustawodawca. Należy mieć w tym względzie na uwadze treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym podstawę opodatkowania stanowi: 1) dla gruntów - powierzchnia, 2) dla budynków lub ich części - powierzchnia użytkowa, 3) dla budowli lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 - wartość, o której mowa w przepisach o 6 Sygnatura akt I S.A./Wr 3942/01 podatkach dochodowych, ustalona na dzień 1 stycznia roku podatkowego, stanowiąca podstawę obliczania amortyzacji w tym roku, niepomniejszona o odpisy amortyzacyjne, a w przypadku budowli całkowicie zamortyzowanych - ich wartość z dnia 1 stycznia roku, w którym dokonano ostatniego odpisu amortyzacyjnego. W następnych ustępach tegoż przepisu ustawodawca precyzuje sposób ustalenia tegoż podatku. Nie do pogodzenia z zasadą wyłączności ustawowej w omawianym zakresie jest ten passus uzasadnienia Kolegium, który wskazuje, że zdaniem Kolegium, bezzasadny jest zarzut skarżących, iż organ podatkowy zbyt wysoko opodatkował grunty, bo stawką jak za grunty pozostałe a nie jak za grunty będące w użytkowaniu rolniczym. "Jeżeli w tym zakresie można wytknąć uchybienie organowi I instancji to jedynie w tym zakresie, że zbyt liberalnie opodatkował grunty. Podatnicy są bowiem przedsiębiorcami w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a zatem wszystkie posiadane przez nich grunty powinny być opodatkowane stawką jak za grunty związane z działalnością gospodarczą. Tylko mając na uwadze trudną sytuację podatników, którzy nabyli zdewastowane obiekty Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za celowe nieprzekazywanie sprawy organowi I instancji celem wymierzenia właściwego podatku od gruntów". Otóż o sposobie opodatkowania poszczególnych kategorii nieruchomości przesądził ustawodawca i wola organu podatkowego nie może tego zmienić. Organ podatkowy nie może według swego uznania kwalifikować określonych kategorii nieruchomości do poszczególnych grup podatkowych, bo takiego uprawnienia nie przyznał mu ustawodawca. Organ podatkowy winien dokonać wymiaru podatków od nieruchomości na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.; por. wyrok NSA z 18 maja 1994 r., II SA 1685/93, POP 1999/2/67). W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że organy podatkowe są związane, przy wymiarze podatku od nieruchomości, ustaleniami wynikającymi z zapisów w ewidencji gruntów i budynków i nie mogą w tym zakresie dokonywać własnych ustaleń (por. wyrok NSA z 15.11. 1994 r. , SA/Ka 2592/93, M.Podat. 1995/6/179). Należy także wskazać na 7 Sygnatura akt I S.A./Wr 3942/01 dominujący pogląd, że podatek od nieruchomości ma charakter majątkowy w tym znaczeniu, że opodatkowaniu podlega posiadanie nieruchomości bez względu na to, czy nieruchomość ta przynosi dochody, czy też na tę nieruchomość należy ponieść nakłady w celu utrzymania jej w stanie zdatnym do użytku, a także na pewnym poziomie estetycznym (por. wyrok NSA z 9.03. 1994 r., SA/Gd 1200/93, Wspólnota 1994/35/18) Nie usprawiedliwia takiego postępowania organów podatkowych, wzgląd na trudną sytuacje podatników. Stwierdzenie trudnej sytuacji może co najwyżej uzasadniać zastosowanie w stosunku do podatnika ulg podatkowych w postaci, czy to umorzenia zaległości podatkowych, czy to rozłożenia zobowiązania podatkowego na raty (por. art. 48 i art. 67 Ordynacji podatkowej). Wskazane wyżej sposób prowadzenia postępowania przez organy podatkowe pozostaje także w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, sformułowanej w dyspozycji przepisu art. 122 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Sposób prowadzenia postępowania dowodowego przez organy podatkowe pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy podatkowe w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniły w szczególności, czy przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkami, czy może tylko budowlami, co powodowałoby zastosowanie odmiennych stawek opodatkowania. Nie wyjaśniono również właściwej kwalifikacji przedmiotowych gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe, istotne uchybienia organów podatkowych trudno jest ocenić Sądowi, czy wymiar podatku został dokonany przez organy podatkowe prawidłowo, czy też nie. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy podatkowe winny w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami proceduralnymi zawartymi w Ordynacji podatkowej, przeprowadzić postępowanie w zakresie zaistnienia wszelkich przesłanek uzasadniających wymiar podatku od nieruchomości a w szczególności właściwie zakwalifikować, na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków 8 Sygnatura akt I S.A./Wr 3942/01 zarówno grunty jak i znajdujące się na nich zabudowania. Dopiero na podstawie tych ustaleń organy podatkowe dokonają wymiaru podatku i w uzasadnieniu rozstrzygnięć wskażą przesłanki, którymi w trym zakresie się kierowały. Sąd na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I sentencji nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji. 9