I OSK 1160/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. i L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt IV SA 872/03 w sprawie ze skargi Gminy Łódź na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uznaniu mienia za opuszczone oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 872/03 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi o uznaniu nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] za mienie opuszczone. W uzasadnieniu swego wyroku, Sąd zauważył, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w Łodzi o uznaniu nieruchomości za mienie opuszczone. Należało w związku z tym rozważyć, czy rozstrzyganie tego rodzaju sprawy należało do właściwości Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący już Terenowy Urząd Likwidacyjny w Łodzi powinno nastąpić według reguł określonych w art. 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w wypadku, gdy kwestionowana jest decyzja innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze), należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Co do zasady, jaki organ jest organem wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Nie zawiera on jednak odpowiedzi na pytanie, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który aktualnie nie funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustalając właściwość organu należy w związku z tym odwołać się do przepisów innych ustaw. W szczególności zaś do ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r., które dokonały podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. W związku z tym podziałem administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a w związku z tym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Odnosząc powyższe rozważanie do rozpoznawanej sprawy podniesiono, że terenowe urzędy likwidacyjne były organami administracji państwowej pierwszej instancji. Do ich zakresu działania należało między innymi ustalanie, czy dany majątek jest opuszczony (§ 13 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r.). Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zadań własnych gminy należy między innymi gospodarka nieruchomościami. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja niewątpliwie mieści się w pojęciu gospodarki nieruchomościami. Należy dodać, że aktualnie Gmina Łódź jest właścicielem nieruchomości, która została uznana kontrolowaną decyzją za mienie opuszczone. Powyższe prowadzi do wniosku, że organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego urzędu likwidacyjnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. W konsekwencji stwierdzono, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej, przy wydawaniu decyzji administracyjnej stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, niezależnie od trafności merytorycznego rozstrzygnięcia. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości w drodze skargi kasacyjnej przez H. W. i L. B.. Skarżące domagają się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. i z dnia [...] października 2002 r. wydane zostały przez organ niewłaściwy, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżące nie podzielają argumentacji, sprowadzającej się do konstatacji, że choć decyzję w przedmiocie uznania nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] za mienie opuszczone wydał organ administracji państwowej (Terenowy Oddział Likwidacyjny w Łodzi), to organem właściwym w przedmiotowej sprawie do stwierdzenia nieważności tej decyzji ma być samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia nad organem, który jest w chwili obecnej właścicielem nieruchomości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżące w pełni popierają pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. (III RN 83/98, OSNAPiUS 1999/9, poz. 293), że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Choć przywołany judykat wskazuje wyraźnie na decyzję w przedmiocie wywłaszczenia, to jednak należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie uznania mienia za opuszczone w swej istocie doprowadziła do takich samych skutków jak decyzja wywłaszczeniowa, polegających na pozbawieniu osoby uprawnionej jej własności. Stając na takim stanowisku Sąd Najwyższy trafnie zauważył, że do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołane są w takim przypadku organy właściwe do tego w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji, nie zaś w dacie orzekania w przedmiocie nieważności tej decyzji. Sąd uznał nadto, że tak dla oceny ważności orzeczenia, jak i dla ustalenia organu właściwego rzeczowo do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, nie ma znaczenia materialnoprawnego kwestia późniejszej komunalizacji nieruchomości i dalszych czynności prawnych dotyczących tej nieruchomości. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu Najwyższego znalazło swoje odzwierciedlenie w judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego - np. wyrok NSA z 7 lipca 1993 r. (I SA 116/93, ONSA 1994/3, poz. 109), w którym podkreślono, że "właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji, a w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji - przepisów prawa materialnego, według których wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.". Tożsame stanowisko NSA zajął w wyroku z 25 marca 1997 r. (IV SA 1257/95). Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wskazanych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra bądź samorządowe kolegium odwoławcze — ten właśnie organ. Przepis art. 157 § 1 k.p.a. stanowi przy tym samodzielną przesłankę do określenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, odmienną od ustalenia właściwości rzeczowej organu do rozstrzygania sprawy w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem częścią postępowania w sprawie, która była przedmiotem badanej decyzji, lecz postępowaniem w nowej sprawie, w której organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, a więc występowania jej kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zasadnym jest więc wniosek, że oba te postępowania, to jest postępowanie w trybie zwykłym i postępowanie w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, mogą być prowadzone przez różne organy jako właściwe do ich rozpatrzenia. "Z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności takich jak wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem prawa, jednoznacznie wynika, że badając wadliwość decyzji należy brać pod uwagę przepisy materialnoprawne, które obowiązywały w czasie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności.'" - ze zdania odrębnego sędziego Anny Lech do Uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r. (OPS 7/2000, OSP 2000/12, poz. 181). Przyjęcie poglądu, że sposobu ustalenia organu wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie można opierać na podstawie przepisów materialnych obowiązujących w czasie wydania kwestionowanej decyzji powoduje nadto sprzeczność z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru bada między innymi czy decyzję będącą przedmiotem postępowania wydał właściwy, działający w postępowaniu zwykłym, organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w Uchwale z dnia 23 września 1993 r. (III AZP 11/93, OSNCP 1994/3, poz. 65), w razie trudności w znalezieniu organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, poszukiwać go należy w pionie organów nadzoru nad organem, który decyzję wydał. W teorii prawa administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem uważane za instrument nadzoru i polega na prawnej ocenie decyzji, wskazaniu kwalifikowanej wady, obciążającej tę decyzję od chwili jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc, a często obciąża również organ, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., odpowiedzialnością za szkodę, którą podniosła strona na skutek wydania tej decyzji. Od decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do zadań własnych gminy służyło odwołanie do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym, a w sprawach zleconych do wojewody (art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Dz. U. 1990 r. Nr 16 poz. 95). Oznaczało to, że tylko w postępowaniu zwykłym uległa zmianie właściwość organu wyższego stopnia. Istotną zmianę wprowadziła natomiast ustawa z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1990 r. Nr 34 poz. 201), która ustanowiła wyjątek od dotychczas przyjętych w postępowaniu administracyjnym zasad weryfikacji decyzji ostatecznych poprzez ich zmianę lub uchylenie. Nowela ta weszła w życie 27 maja 1990 r., a więc jednocześnie z całą reformą samorządową. Wprowadzony tą nowelą przepis art. 154 § 3 k.p.a. stanowi, że w sprawach należących do zadań własnych gmin, a dzisiaj jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 tego artykułu oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek. Zauważyć należy, że przyjęta w art. 154 § 3 k.p.a. zasada umożliwiła organom samorządu terytorialnego weryfikację decyzji ostatecznych w trybie art. 154 i 155 w sprawach należących do zadań własnych gminy nawet wtedy, gdy te organy decyzji tej nie wydały. Podstawową przesłankę właściwości organu stanowiło "zaliczenie" danej sprawy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, o której mógł ten organ rozstrzygać w postępowaniu zwykłym. Wprowadzenie tego przepisu do kodeksu postępowania administracyjnego oznacza także, że nie zachodzi prosta sukcesja praw do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych przed 27 maja 1990 r. na organy gminy, wynikająca z przejęcia kompetencji do orzekania w trybie zwykłym, lecz wymaga to wyraźnego unormowania ustawowego, gdyż stanowi wyjątek od zasady, iż weryfikacji decyzji w trybie art. 154 § 1 i 155 może dokonać organ, który je wydał lub organ wyższego stopnia. Nowela ta nie przewidziała takiej sukcesji praw w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji. Jak stanowi art. 8 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, urzędy likwidacyjne podlegały Ministrowi Skarbu, a na obszarze Ziem Odzyskanych — Ministrowi Ziem Odzyskanych. Można więc wywieść z tego, że Terenowe Oddziały Likwidacyjne były w swej istocie organami administracji państwowej szczebla wojewódzkiego, ponieważ podlegały one bezpośrednio właściwemu ministrowi, a odwołanie od ich decyzji służyło właśnie do ministra. W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997, nr 115, poz. 741) wskazuje się, że centralnym organem administracji rządowej w sprawach gospodarki nieruchomościami, regulowanych przepisami ustawy jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Przesądza to o tym, że wolą ustawodawcy było potwierdzenie wiodących kompetencji Prezesa tego Urzędu w zakresie gospodarki nieruchomościami, jakie miał od daty utworzenia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to jest od 1 stycznia 1997 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, podniesiono, iż strona wnosząca skargę kasacyjną, nie wskazała podstaw do jej wniesienia zawartych w art. 174 p.p.s.a., co stanowi brak formalnej skargi w rozumieniu przepisu art. 176 p.p.s.a. Wobec powyższego, nie ma możliwości rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, zaś w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania. Zdaniem uczestnika postępowania brak ten jest nieusuwalny w toku postępowania, bowiem strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, jednakże te podstawy winny być w skardze precyzyjnie określone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegający na bezzasadnym przyjęciu, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. i z dnia [...] października 2002 r. wydane zostały przez organ niewłaściwy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. został zniesiony nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad orzecznictwem sądów administracyjnych. Oznacza to m.in., że sądy te przestały być związane oceną prawną zawartą w orzeczeniach Sądu Najwyższego, co nie oznacza, że nie mogą jej podzielić. Czynią to jednakże tylko w takiej sytuacji, kiedy zostaną przekonane argumentacją tego Sądu. Taka sytuacją nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Skład sądzący w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale NSA z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/2000, (ONSA 2000, nr 4, poz. 139), że wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano więc podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Takim organem w strukturze administracji samorządowej może być tylko samorządowe kolegium odwoławcze, które pełni taką funkcję jak minister w strukturze administracji rządowej, a ponadto dwustopniowa struktura administracji samorządowej wyklucza możliwość przyjęcia w postępowaniu administracyjnym, iż w strukturze administracji samorządowej organem wyższego stopnia może być inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze. Już w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. VI SA 9/95 (ONSA 1996, z. 1, poz. 7) przyjęto (choć bez szerszego uzasadnienia), że sprawy oddania gruntu warszawskiego w użytkowanie wieczyste (na własność czasową) poprzednim właścicielom na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należą do zadań własnych gminy na podstawie art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), jeżeli grunt stanowi własność gminy. Stanowisko to zostało szerzej rozwinięte w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. sygn. OPK 9/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 7), w której, odwołując się do orzecznictwa NSA oraz analizy przepisów prawnych, trafnie przyjęto, że sprawy objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r., w takim zakresie, w jakim dotyczą gruntów stanowiących obecnie własność gminy, stanowią zadanie własne gminy. Przemawia za tym nie tylko zasada domniemania właściwości organów gminy w zakresie jej zadań własnych w tych sprawach, które przed reformą administracyjną należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. A takimi sprawami były sprawy wynikające z powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przemawia za tym także zasada, że uprawnienie do wydania rozstrzygnięć władczych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (imperium) wynikało z uprawnień właścicielskich gminy wobec gruntu będącego jej własnością (dominium). Wychodząc z tych przesłanek, w uzasadnieniu powołanej uchwały wyrażono pogląd, że w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe zarówno w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez organy gminy w ramach ich zadań własnych, jak i w odniesieniu do orzeczeń administracyjnych wydanych przed reformą administracyjną z 27 maja 1990 r. przez właściwe wówczas organy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia należy obecnie do zadań własnych gminy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.