II SA/Wr 2840/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Asesor WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sygn. akt II SA/Wr 2840/03 2 UZASADNIENIE W dniu [...]Rada Miejska w M. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M. Na powyższą uchwałę Wojewoda D złożył w dniu [...]skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała podjęta została przede wszystkim z istotnym naruszeniem § 143 i § 29 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej" ( Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ). Rada Miejska w M. w § 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła bowiem szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M. w brzmieniu załącznika do uchwały. Załącznikiem do uchwały jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M.". W trakcie badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził ponadto, że "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M." zawiera liczne powtórzenia przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), a mianowicie : * § 2 pkt 2 jest powtórzeniem art 2 ust. 1 pkt 4 wymienionej wyżej ustawy , * § 2 pkt 3 jest powtórzeniem art. 3 ust 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm,.), * § 2 pkt 4 jest powtórzeniem art. 2 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, * § 2 pkt 5 jest powtórzeniem art. 2 ist. 1 pkt 5 w/w ustawy, * § 3 ust. 1 pkt 1 jest nieznacznie zmodyfikowanym powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, * § 3 ust. ( ?) jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, * § 3 pkt 4 jest nieznacznie zmodyfikowanym powtórzeniem art. 5 ust. 3 w/w ustawy, * § 3 pkt 5 jest powtórzeniem art. 5 ust. 4 w/w ustawy, * § 12 jest nieznacznie zmodyfikowanym powtórzeniem art. 6 ust. 1 i 3 w/w ustawy. Ponadto w ocenie organu nadzoru należałoby również zwrócić uwagę na §149 załącznika do "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w Sygn. akt II SA/Wr 2840/03 3 szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego i aktem niższej rangi niż ustawa. Wskazane wyżej przepisy Załącznika w pełni, zdaniem Wojewody D., odnoszą się do zaskarżonej uchwały. Wynika z nich wprost zakaz powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego i umieszczania bez upoważnienia w akcie prawa miejscowego definicji wyrażeń ustawowych. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż Rada Miejska w M. wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zamieszczając w § 4 ust. 1 lit d i lit. e załącznika do uchwały następujące przepisy: * zabrania się niszczenia elewacji budynków, ogrodzeń i innych podobnych obiektów poprzez naklejanie plakatów, reklam, pisanie haseł bądź wykonywanie rysunków, * plakaty, reklamy, nekrologi itp. powinny być umieszczane na odpowiednich tablicach lub słupach ogłoszeniowych albo w gablotach. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. poinformowała, że został opracowany i złożony projekt nowej uchwały w przedmiotowej sprawie, w którym uwzględnione zostały wszystkie uwagi i zastrzeżenia wskazane w skardze. Po zakończeniu rozpatrywania projektu uchwały przez odpowiednie komisje Rady, zostanie skierowany pod obrady Rady Miejskiej w M. W dniu [...]Rada Miejska w M. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M. W piśmie procesowym z dnia [...]Wojewoda D. podtrzymał wniesioną skargę, albowiem Rada Miejska w M. podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] nie uchyliła zaskarżonej uchwały. W niniejszym postępowaniu obie strony, tj. Wojewoda D. i Rada Miejska w M. wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Sygn. akt II SA/Wr 2840/03 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zaskarżonej uchwały. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. _ Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ administracji podejmując akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje w art. 184 kwestię kontroli działalności administracji publicznej przez Naczelny Sąd administracyjny oraz inne sądy administracyjne. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Tak określone zadania NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych stanowią przejaw realizacji zasady trójpodziału władzy, gdyż sądy administracyjne mogą skutecznie powściągać i równoważyć władzę wykonawczą. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 201 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Natomiast ( art. 93 ust. 1 ustawy) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jeżeli organ nadzoru dokonując oceny uchwały lub zarządzenia organu gminy stwierdzi, że dotknięte są wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową bowiem upłynął już terminu trzydziestodniowy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wówczas obowiązany jest wnieść skargę, gdyż celem sprawowania nadzoru nad działalnością gminną jest zapewnienie przestrzegania porządku prawnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy". Sygn. akt II SA/Wr 2840/03 5 Według art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) " Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we własnym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczenia oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. 4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 5) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania." Uchwała zawiera zatem normy prawne regulujące zasady utrzymania na terenie gminy czystości i porządku. Jest zatem powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. W szeregu rozpoznawanych spraw Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie formy stanowienia przepisów prawa miejscowego w załącznikach do uchwał stanowi naruszenie prawa ( wyrok NSA z 28 października 2003 r. sygn. akt IISA/Wr 1500/03, wyrok z 14 listopada 2003 r. sygn. akt IISA/R. 1389/03 ). Zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. Nr 100, poz. 908) "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy ( ust. 1). W załącznikach Sygn. akt II SA/Wr 2840/03 6 do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym ( ust. 2 )." Zasady te, zgodnie z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia, mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Zamieszczenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy M. w załączniku do zaskarżonej uchwały rażąco narusza art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji wyroku.