II SA/Łd 938/02

Dnia 24 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], znak [...] w zakresie ustalenia odszkodowania w związku z wybudowaniem linii energetycznej średniego napięcia 15 kV nad działką nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza na rzecz J. P. i M. P. od Wojewody [...] solidarnie kwotę 179,80 (sto siedemdziesiąt dziewięć złotych i 80/100) tytułem zwrotu kosztu wpisu sądowego od skargi; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomoc- nienia się wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., orzekł o ustaleniu dla J. i M. małż. P. odszkodowania w wysokości 4.493 zł z tytułu obniżenia wartości rynkowej nieruchomości położonej w P. przy ul. A., w związku z wybudowaną nad działką nr [...] linią energetyczną średniego napięcia 15 kV oraz w kwocie 1.470 zł z tytułu szkód powstałych na gruncie i w uprawach, w związku z wybudowaną linią energetyczną średniego napięcia 15 kV. Ogółem wartość odszkodowania wynosi: 5.963 zł. Mocą tej decyzji zobowiązano również Wydział Realizacji Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta w P. do wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Umorzono również postępowania w zakresie odszkodowania za linię energetyczną nie objętą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P.z dnia 7 maja 1996 r.. Od decyzji powyższej J. i M. małż. P. złożyli odwołanie, wnosząc o "anulowanie decyzji jako merytorycznie nieodpowiadającej przedłożonym przez nich wnioskom dotyczącym zakresu wybudowanych linii energetycznych". Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] ustalił, iż w latach 70-tych Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...]ego wybudowało na nieruchomości J. i M. małż. P., linię energetyczną 110 kV P. - B. Wybudowanie linii energetycznej nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Ustalono nadto, iż nad działkami nr: [...], [...]i [...]w 1997 r. wybudowana została linia energetyczna 15 kV. Jednakże tylko w odniesieniu do działki nr [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) zezwolił na wejście na teren nieruchomości położonej w P. przy ul. A. w celu budowy linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 15 kV zasilającej osiedle budownictwa jednorodzinnego Jeziorna I w P. W decyzji tej orzeczono również, iż organ ustali i wypłaci odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i zbiorach w ciągu dwóch miesięcy od powstania straty, za inne straty nie później niż w ciągu trzech miesięcy po ustaniu zajęcia. Od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 7 maja 1996 r. M. P. wniósł odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzono, iż zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), na podstawie których wydana została decyzja z dnia 7 maja 1996 r. małż. Piekarscy mogli dochodzić odszkodowania za straty wyrządzone na skutek zajęcia działki [...] od jednostki, której udostępniono nieruchomość - w drodze porozumienia stron, przypadku jego braku organem właściwym do ustalenia odszkodowania był Kierownik Urzędu Rejonowego w P., jako rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Ponieważ do dnia 1 stycznia 1998 r. wymieniony organ nie wydał ostatecznej decyzji w sprawie odszkodowania, zgodnie z art. 233 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 43) decyzję w tym przedmiocie należało wydać na podstawie przepisów tej ustawy. W przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości rynkowej nieruchomości, w związku z wybudowaną nad działką nr [...]linią energetyczną średniego napięcia 15 kV nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, z której wynika, iż wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu o 4.493 zł. Odszkodowanie z tytułu szkód powstałych w nasadzeniach drzew i krzewów owocowych oraz w uprawach warzyw ustalono również na podstawie opinii rzeczoznawcy i oszacowano na kwotę 1.470 zł. Z treści pisma z dnia 6 lutego 2002 r. skierowanego przez J. i M. małż. P. do Prezydenta Miasta P. wynika, iż nie kwestionują ustalonego odszkodowania w kwocie 1470 zł. Nie zgadzają się natomiast z wysokością ustalonego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości rynkowej nieruchomości w związku z wybudowaną linią energetyczną. Nie przedstawili oni jednakże konkretnych argumentów przeciwko opinii rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o którą ustalono odszkodowanie. Zdaniem organu odwoławczego, opinia odnosząca się do ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości rynkowej nieruchomości sparzona została zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania jej wiarygodności. Wybudowanie linii energetycznej 110 kV P. - B. przechodzącej nad działkami nr: [...] , [...] [...]oraz obok działek nr: [...], [...], [...], a także linii energetycznej 15 kV przebiegającej nad działkami nr: [...]i [...], nie zostało poprzedzone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej zezwalającej określonej jednostce na wejście w teren, ani w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ani też w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro wybudowanie linii energetycznej 110 kV i 15 kV na działkach nie zostało poprzedzone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, to jak wynika z treści art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawa ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z wybudowaniem linii energetycznych nie jest sprawą administracyjną tylko cywilno - prawną i w związku z tym do jej rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracyjny. Powyższe potwierdza postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 1983 r., sygn. akt IV CZ 15/83 (ONSK 198[...]/146). Zatem decyzję organu l instancji o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego w przedstawionym wyżej zakresie, należy uznać za uzasadnioną. Zasadne jest również umorzenie postępowania przed organem I instancji, w przedmiocie wykupu i wywłaszczenia działek nr [...], [...], [...] i [...]. Wykup może nastąpić wyłącznie na podstawie umowy cywilno - prawnej, zawartej miedzy zainteresowanymi stronami, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przedmiocie wywłaszczenia ww. działek, wydana już została ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. J. i M. małż. P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w części określającej wysokość odszkodowania za wybudowaną linię wysokiego napięcia. Wnieśli również o potwierdzenie słuszności twierdzenia Wojewody [...]ego o właściwości na drodze cywilno - prawnej w sprawie uzyskania odszkodowania za wybudowaną linię 110 kV bez prawa wejścia na teren oraz linii 15 kV również wybudowaną bez prawa wejścia na teren. W motywach skargi strona kwestionuje rzetelność sporządzonego w tracie postępowania administracyjnego operatu szacunkowego. Uzyskanie potwierdzenia tego, iż dla żądania odszkodowania właściwa jest droga cywilno - prawna jest niezbędne z uwagi na zmienne stanowisko Prezydenta Miasta P.. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Może zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w I instancji w sprawie o odszkodowanie w sytuacji, o której mowa w art. 124 ust. 1 i 4 w związku z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - (tekst jedn. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zmianami ) jest starosta , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów ( Dz. U. Nr 103, poz. 652 ) wynika zaś, że P. Trybunalski jest miastem na prawach powiatu. Prezydent Miasta P.wykonuje zadania starosty ( art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami ). Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zmianami ) wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 132 ust. 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami zapłata odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 i 125 obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń albo zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu lub wydobywaniu kopalin. W rozpoznawanej sprawie zezwolenie na wejście na teren nieruchomości skarżących i założenie linii energetycznej uzyskał Wydział Techniczno – Inwestycyjny Urzędu Miejskiego w P., a więc jednostka miasta P. Trybunalski. W tej sytuacji miasto P. Trybunalski zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania, co znalazło wyraz w pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta P. zobowiązującej Wydział Realizacji Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta w P. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Niniejsza sprawa dotyczy zatem interesu prawnego miasta P. i jest ono stroną tego postępowania. Jeśli tak, to nie znajduje uzasadnienia pozbawienie jej tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący jednocześnie starostą staje się organem prowadzącym postępowanie. Przyjąć zatem należy, że Prezydent Miasta P. nie może jednocześnie występować w imieniu Miasta jako strony w niniejszej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Zachodzi przeto określona w art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w sprawie. Pogląd taki wyrażony został w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ). Fakt pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia ( art. 1 pkt 3 oraz art. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2 – 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1593 ze zmianami ), sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta, a ponadto pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela ( art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami ), należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia innemu organowi spowoduje niewątpliwie rozdzielenie funkcji podmiotu orzekającego w sprawie i jednocześnie reprezentującego miasto , będące stroną postępowania. Reasumując stwierdzić należy, że na skutek dysponowania przez miasto interesem prawnym w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta P. z mocy art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utracił zdolność do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 26 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej stał się on niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio art. 26 § 2 Kodeksu. Przepis ten przewiduje zaś przekazanie sprawy organowi wyższego stopnia, który może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zachodzi potrzeba odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze co do odszkodowania przysługującego skarżącym z tytułu obniżenia wartości działki oznaczonej nr [...]. Z przytoczonych powyżej względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 145 §1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto art. 152 i 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., orzeczono jak w pkt 1, 3 i 4 wyroku. Skargę kwestionującą decyzję w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do odszkodowania nie związanego z wybudowaniem przedmiotowej linii energetycznej oraz żądania wykupu lub wywłaszczenia działek oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 wskazanej powyżej ustawy oddalił. Organy obu instancji niewadliwie bowiem stwierdziły, że ustalenie odszkodowania związanego z poprowadzeniem linii energetycznej 110 KV, byłoby możliwe jedynie w sytuacji wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na poprowadzenie tej linii ( ograniczającej korzystanie z nieruchomości ). Skoro decyzja taka nie została wydana, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie należy do organu administracji, a postępowanie zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie o charakterze cywilnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., a postępowanie już wszczęte podlega umorzeniu ( poza orzeczeniem powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji vide: wyrok NSA z 26.02.1992 r., sygn. akt I S.A. 1408/91 ). Zaskarżona decyzja w zakresie umorzenia postępowania w części w niej określonej nie narusza przeto przepisów prawa.