II OSK 187/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Anna Żak /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 330/04 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. K. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 28 października 2004r. sygn.akt II SA/Lu 330/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie udzielenia SM, "P." w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działkach działkach nr 772 i 774, położonych w [...] przy ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego była realizowana na podstawie decyzji ostatecznej Wojewody Lubelskiego z dnia 14 maja 1998 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 marca 1998 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą SM "P." w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego, a następnie kontynuowana na podstawie decyzji z dnia 7 października 1999 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 99 r. nr [...]. Decyzje te zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 1271/99. Jednak w trakcie, gdy funkcjonowały one w obrocie prawnym inwestor kontynuował prace budowlane i w dniu 10 grudnia 1999 r. zawiadomił organ administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia 11 września 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku uznając przedmiotowość postępowania, ponieważ roboty budowlane przy tym obiekcie zostały zakończone. Decyzja ta, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 7 listopada 2001 r. nr ;[...]. Następnie, wyrokiem z dnia 4 lipca 2003 r. w sprawie sygn. II SA/Lu 1955/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazaną decyzję Wojewody Lubelskiego uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem dostatecznego wyjaśnienia kwestii bezstronności organu I instancji. Decyzją z dnia 30 grudnia 2003 r. Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Prezydenta [...] o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie udzielenia SM "P." pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. Od decyzji tej odwołanie wniósł S. K. W ocenie organu odwoławczego – Wojewody Lubelskiego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] nie narusza prawa. Z przepisu art. 105 § 1 kpa, wynika, że gdy postępowanie z jakiegokolwiek powodu stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania. Bezprzedmiotowość ta występuje np. w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane, a toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. O tej decyzji S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, iż organy orzekające w sprawie nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a w szczególności nie rozpatrzyły złożonego przez niego opracowania geodezyjnego wskazującego na naruszenie przez inwestora linii rozgraniczających, co stanowi naruszenie art. 77 par.1 i art.107 par.3 kpa. Ponadto organy w sposób błędny dokonały interpretacji wyroku NSA z 4.07.2003r. i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych z zakończeniem spornej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez organy administracji publicznej, które to decyzje następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego oraz to, że realizacja inwestycji nastąpiła do dnia 19 lutego 2001r tj. w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę jako, że inwestor w dniu 10 grudnia 1999r. zawiadomił właściwe organy o zakończeniu budowy. Omawiając obszernie w uzasadnieniu wyroku zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w świetle art.105 kpa, podkreślając, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyć może tylko i wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, Sąd I instancji wskazał, że w rezultacie zakończenia przedmiotowej budowy w czasie obowiązywania pierwotnie wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, prawidłowo uznano, iż toczące się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu skarżący nie był pozbawiony udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ z akt sprawy wynika, iż brał w nim aktywny udział. Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów art.75, 76, 107 par. 3 i art. 25 kpa., ani też naruszenia innych przepisów postępowania administarcyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. reprezentowany przez radcę prawnego A. R. Na mocy art. 183 § l pkt. 5 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania z uwagi na fakt iż, I. K. oraz K. K. zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w sytuacji nie uznania przez NSA, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie art. 183 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /p.p.s.a/ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie art. 134 § l ustawy p.p.s.a w zw. a art.28 kpa i art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 10 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, że I. K. oraz K. K. nie zostali dopuszczeni do postępowania przed organami I jak i II instancji poprzez wyraźny brak ich zawiadomienia o toczącym się postępowaniu a w konsekwencji i o podejmowanych w przedmiotowej sprawie decyzjach, - naruszeniu art. 134 § l ustawy p.p.s.a w zw. z art. 76 § l kpa i art. 77 § l kpa poprzez pominięcie dowodu z przedstawionego opracowania geodezyjnego i nie rozpatrzenie tego materiału dowodowego, - naruszeniu art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a poprzez nieustosunkowanie się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - opracowania geodezyjnego wskazującego na naruszenie przez inwestora linii rozgraniczających a tym samym naruszenie ustaleń planu miejscowego, - naruszenia prawa materialnego przez zignorowanie norm przepisu art. 12 i § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 104) w wersji obowiązującej w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznały za stronę postępowania, a tym samym nie informowały o jego przebiegu, nie doręczały decyzji ani żadnych zawiadomień w sprawie, a przez to uniemożliwiły udział w postępowania administracyjnych oraz sądowych i pozbawiły możliwości obrony swoich praw zarówno I. K., jak i K. K. Z uwagi na fakt, iż postępowanie toczyło się przed organami nadzoru architektonicznego - budowlanego za strony powinni zostać uznani wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie działki nr 771/1 i 771/2, które położone są przy ulicy [...] w [...] w sposób bezpośredni graniczą z nieruchomością inwestora, a współwłaścicielami wskazanych działek są I. K., S. K. i K. K. Pomimo tego faktu organy administracyjne nie powiadomiły wskazanych wyżej osob o toczących się postępowaniach (z wyjątkiem skarżącego), nadto nie zostały uznane za stronę pomimo wskazywania naruszenia ich praw. Fakt ten został też pominięty przez WSA w Lublinie pomimo wyraźnego wskazania naruszenia interesu współwłaścicieli wskazanych działek. W wyniku tego, doszło do naruszenia zagwarantowanego im prawa udziału w postępowaniu a tym samym uniemożliwiono obronę ich praw. Ponadto nie zostało zbadane w sprawie, czy nie został naruszony przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ze sporządzonego opracowania geodezyjnego, które znajdowało się w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa budowa realizowana była niezgodnie z w/w przepisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do kwestii nieuprawnionej interpretacji wyroku NSA z dnia 4 lipca 2003 roku oraz kwestii wadliwości umorzenia postępowania. Nie zbadano bowiem, kiedy inwestycja została zakończona, ponieważ przed organami nadzoru budowlanego toczyło się jeszcze w 2004r. postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowego obiektu, podczas gdy inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy w grudniu 1999 roku. Mając na uwadze powyższe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nie zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze oraz naruszenia przez organ administracji publicznej zasady wyrażonej w art. 10 kpa tj. zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafny okazał się podniesiony w niej zarzut nieważności postępowania przed sądem I instancji. Z mocy przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej zwaną u p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym, jest obowiązany z urzędu brać pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie Sąd stwierdził istnienie przesłanki nieważności postępowania przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., a polegającej na tym, że strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Ujęcie przyczyny nieważności zawarte w tym przepisie jest bardzo ogólne i z tego względu zgłoszony zarzut, że strona została pozbawiona takiej możliwości, wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych danej sprawy. Pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy go wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w sprawie. Po wtóre - skarżący nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania, a wynikiem sprawy. Tak więc o nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć. Otóż w niniejszej sprawie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym I instancji nie brała udziału strona postępowania I. K. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w [...] z dnia 13 stycznia 1998r. Jako strony brali w nim udział m.in. współwłaściele nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 771/1 i 771/2 sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora: I. K., S. K.i K. K. W postępowaniu administracyjnym składali liczne pisma, wnosili odwołania od decyzji. Doręczano im rozsztrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej, w tym pierwszą decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia 25 marca 1998r. i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia 14 maja 1998r. Następnie po uchyleniu tych decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia 7 października 1999 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 1999r. Również te decyzje zostały uchylone przez NSA wyrokiem z dnia 19 lutego 2001r, co skutkowało powrotem sprawy po raz kolejny do fazy postępowania przed organem I instancji. Organ I instancji po rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę, decyzją z dnia 11 września 2001r. umorzył postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Decyzję tę doręczono m. in. I. K., S. K. i K. K. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 7 listopada 2003r. jednak NSA uchylił tę decyzję organu odwoławczego wyrokiem z dnia 4 lipca 2003r. Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 30 grudnia 2003r. uchylił decyzję z 11 września 2001r. umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne i organ I instancji rozpoznawał ponownie sprawę o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, lecz jak wynika z akt sprawy, z niewiadomych przyczyn pominął w tym momencie postępowania administracyjnego I. K. nie doręczając jej decyzji z dnia [...] ponownie umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Także organ odwoławczy nie zauważył tego uchybienia i z naruszeniem art.10 par.1 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], nie doręczając przy tym I. K. również swojego rozstrzygnięcia. Na to uchybienie, wskazywał w piśmie do sądu I instancji skarżący – S. K. podkreślając, że I. K., która jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, nie brała udziału w tym postępowaniu przed organem I i II instancji. Chociaż zarzut ten był trafny, ponieważ doszło do kwalifikowanego naruszenia art.10 kpa, i zarzut ten winien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ brak udziału strony w postępowaniu jest podstawą wznowienia postępowania to sąd I instancji go nie uwzględnił. Mimo tego, iż z akt sprawy wynikało, że I. K. jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, Sąd I instancji pod jej nieobecność wydał zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie zachodzi nieważność postępowania właśnie dlatego, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. pod nieobecność I. K., która nie została zawiadomiona o terminie tej rozprawy, a następnie wydał wyrok zaskarżony kasacją. Okoliczność tę, skutkującą nieważnością postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest wziąć, w świetle art.183 par.1 u.p.p.s.a, pod rozwagę z urzędu. Powyższe wnioski czynią zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Dla porządu tylko należy dodać, że nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, iż także K. K. został pozbawiony możności obrony swych praw, ponieważ z akt sprawy wynika, że został on powiadomiony o postępowaniu sądowym. Podkreślić również należy, że nadal aktualne jest stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i postępowanie w tym przedmiocie winno ulec umorzeniu. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracyjnych obu instancji, na podstawie art. 183 par.2 pkt.5 i art.188 u.p.p.s., postanawiając o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a.