II OSK 423/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.), Sędziowie NSA Janina Kosowska, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Grudziądza od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Bd 914/04 ze skargi Przedsiębiorstwa "S." Spółka z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Grudziądzu z dnia 30 czerwca 2004r., nr XXIV/87/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Grudziądza kwotę 200 (dwieście) złotych na rzecz Spółki z o.o. Przedsiębiorstwa "S." w G. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 914/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o. w G. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Grudziądzu z dnia 30 czerwca 2004 r., Nr XXIV/87/04. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Grudziądzu na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchyliła wcześniejszą uchwałę z dnia 3 września 2003 r. Nr XI/88/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych pomiędzy ulicą Chełmińską a ulicą Parkową, wzdłuż przebiegu projektowanej Trasy Średnicowej, obszaru zawartego między ul. Gen. T. Hallera, Solidarności, Konarskiego, Zaciszną i Smoleńskiego, określonych jako Wojsko – Hallera – "C". Skargę na powyższą uchwałę wniosło Przedsiębiorstwo S. Sp. z o.o. w G., zarzucając jej naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze podniesiono, że uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, gdyż nie zakończyło się postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 3 września 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały podnosząc, że przytoczony jako podstawa prawna jej wydania art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia w jakikolwiek sposób uchylenia wcześniejszej uchwały bez przeprowadzenia od początku trybu w jakim została ona uchwalona, co może nastąpić w trybie art. 27 ww. ustawy. Zasadne jest bowiem stanowisko skarżącego, iż w razie wystąpienia okoliczności powodujących konieczność zmiany studium, czy planu miejscowego, to powinno to nastąpić w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W ocenie Sądu I instancji każde naruszenie tej procedury powoduje nieważność uchwały, co wynika z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska Grudziądza, reprezentowana przez radcę prawnego M. D. Skarżąca Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego Przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o. w G., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez pominięcie braku naruszenia uchwałą Rady Miejskiej w Grudziądzu z dnia 30 czerwca 2004 r. interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jak również naruszenie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wyklucza on możliwość uchylenia przez Radę Miejską uchwalonego, ale nieobowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała z dnia 3 września 2003 r. nie była w chwili jej uchylenia zaskarżoną uchwałą z dnia 30 czerwca 2004 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Wojewody. W ocenie Rady art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy tylko i wyłącznie planów już obowiązujących. Sąd I instancji nie dostrzegł okoliczności, że regulacje zaskarżonej uchwały wprowadzały jednocześnie konieczność dalszych prac nad projektem planu, a z jej treści wynikało, że celem Rady była zmiana przyjętego, ale nieobowiązującego planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 13, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To oznacza, że Sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. I tak usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro skarżące Przedsiębiorstwo S. Sp. z o.o. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ma interes prawny w sprawie zmiany uchwalonego, choć nieobowiązującego jeszcze, planu. Co więcej zmiana dokonana planem, o którym mowa, w odniesieniu do działki skarżącego Przedsiębiorstwa spowodowała, że jego interes prawny, chroniony przepisami kodeksu cywilnego ale także art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), został naruszony, umożliwiając wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do brzmienia normy art. 101 ust. 1 ww. ustawy skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a więc i taką, która jeszcze nie weszła w życie, jak w niniejszej sprawie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść – po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu rady do usunięcia zarzucanego naruszenia jak w niniejszej sprawie – każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Nadto trzeba zauważyć, że zakwestionowany plan mimo, że jako nieogłoszony nie wszedł w życie, to znalazł się już pośród aktów prawa miejscowego, rodząc określone skutki prawne, w tym obowiązek wojewody publikacji planu zgodnego z prawem w organie promulgacyjnym województwa. To zaś oznacza, że inaczej trzeba traktować projekt planu, który może, ale nie musi, wejść w życie w projektowanym kształcie, a inaczej plan już uchwalony. Plan uchwalony, choć jeszcze nieobowiązujący ze względu na brak wymaganej publikacji nie może być przyrównywany do projektu planu – jak chce tego Gmina wnosząca skargę kasacyjną. Jeżeli tak to w przeciwieństwie do projektu planu, plan uchwalony staje się prawem ,tyle że jeszcze nieobowiązującym, przesądzając o możliwości naruszenia interesu prawnego podmiotów dotkniętych jego ustaleniami. Jeżeli tak to zarzut skargi kasacyjnej "braku naruszenia interesu prawnego" zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Grudziądzu nie znajduje w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Usprawiedliwionych podstaw nie znajduje też zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej przywołany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się expressis verbis do "planu", a nie "planu obowiązującego". Jeżeli ustawodawca chciałby odnieść obowiązek określony w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zmiany planu wyłącznie obowiązującego, a więc tego, który wszedł już w życie, to zapewne użyłby stosownego określenia. Tym bardziej, że ustawodawca wielokrotnie w ustawie posługuje się pojęciem "plan" na oznaczenie aktu, który został już uchwalony, a nie wszedł jeszcze w życie (zob. np. art. 20 ust. 1 oraz art. 22). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej przedmiotowego przepisu, jako że, w myśl wcześniejszego wywodu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozpoczyna swój byt z chwilą uchwalenia, choć wówczas nie wchodzi jeszcze w życie. To zaś oznacza, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu jego oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić – w myśl wymagań art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. W konsekwencji rada gminy, chcąc zmienić uchwalony, ale jeszcze nieopublikowany plan winna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwałę o uchyleniu planu, o którym mowa, podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Czyniąc inaczej, jak w niniejszej sprawie. Rada Miejska w Grudziądzu naruszyła art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.