II SA/Wr 1437/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku przy ul. K. W. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...]z dnia [...]Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Fundacji A dla Porozumienia B pozwolenie na budowę budynku biurowo-hotelowo- gastronomicznego z garażem podziemnym z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej przy ul. K. W. [...] we W. na działkach nr [...],[...],[...]. W odwołaniu złożonym przez H. S. w dniu [...] zarzucono, że została ona pominięta jako strona, chociaż jest współwłaścicielką działki nr [...], zaś decyzja narusza prawa osób trzecich, tj. właścicieli lokali mieszkalnych, do których się zalicza, gdyż podczas budowy garażu podziemnego zagrożone są fundamenty i ściany budynku, ponadto naruszona została przysługująca jej służebność przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...]. Odwołanie to zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia [...]organ I instancji wznowił postępowanie w tej sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...]Prezydent W. odmówił uchylenia powyższej decyzji, stwierdzając jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a.), polegającym na niezapewnieniu udziału strony w postępowaniu. Decyzją nr [...]z dnia [...] Wojewoda D. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ I instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów skarżącej. Wojewoda zalecił, aby organ ustalił, czy skarżąca jest stroną nin. postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903), a w szczególności rozważył, że w budynku przy ul. W. [...] posiadającym 2 klatki schodowe jest ponad 7 mieszkań. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez NSA skargi inwestora na powyższą decyzję Wojewody. Decyzją z dnia [...] SKO we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji Fundacji, zawierając w uzasadnieniu argumentację prawną przekonującą o posiadaniu przez skarżącą statusu strony jako właścicielce lokalu mieszkalnego narażonego na opisywane przez nią uciążliwości i zagrożenia. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2002r. sygn. akt II SA/Wr 637/01 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę inwestora, nie kwestionując w uzasadnieniu potrzeby przeprowadzenia zaleconego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Decyzją nr [...]z dnia [...]Prezydent W. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył wznowione postępowanie. W uzasadnieniu decyzji przytoczył ustalenia, że w dwuklatkowym budynku przy ul. W. [...] na działce nr [...]wykupiony został przez skarżącą jeden lokal mieszkalny wraz z udziałem wynoszącym 7,62% w częściach wspólnych budynku. Pozostałe lokale stanowią własność Gminy W.. Gmina posiada 92,38% udziału w budynku. Nieruchomość obejmuje jedną wspólnotę mieszkaniową. Gmina nie upoważniła skarżącej do występowania w imieniu wspólnoty w nin. sprawie. Organ I instancji podzielił stanowisko prawne Wojewody wyrażone w decyzji nr [...]z dnia [...] umarzającej postępowanie odwoławcze, że skarżąca nie jest stroną postępowania, ponieważ nie posiada delegacji prawnej do reprezentowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca przekonywała, że zgodnie z aktem notarialnym nabyciu lokalu w domu o pięciu lokalach mieszkalnych przynależy do małej wspólnoty mieszkaniowej, której jest jednoosobowym zarządem, a ponadto udokumentowała ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działki nr [...]i [...]na rzecz każdoczesnych właścicieli lub użytkowników działki nr [...], jednak zarzuciła, że faktycznie przejazd urządzony został na działce nr [...] do której inwestor nie ma prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca jako tzw. indywidualna współwłaścicielka nieruchomości nie posiadała legitymacji prawnej zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali, skoro nie przedłożyła wymaganej uchwały wspólnoty mieszkaniowej upoważniającej ją do zgłoszenia żądania. Ponadto status strony zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane ma osoba trzecia, o ile został naruszony jej uzasadniony interes, co nie miało miejsca w odniesieniu do skarżącej. W szczególności zapewnione są warunki do korzystania z przysługującej jej służebności, jak też zrealizowana inwestycja nie pozbawia jej możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz środków łączności, a także zapewnia dopływ światła dziennego i nie powoduje uciążliwości wywoływanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie ponad przeciętną miarę. Nie występują również zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby lub wszelkie inne uciążliwości ze strony tej inwestycji mogące naruszyć uzasadnione interesy osób trzecich. Skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego przez wskazanie przepisów prawa materialnego, których naruszenie powodowałaby ta inwestycja. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, że jest członkiem tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej oraz że nie posiadała legitymacji procesowej. Twierdziła dalej, że z aktu notarialnego nabycia własności lokalu odrębnego wynikało powstanie w obrębie tej nieruchomości małej wspólnoty mieszkaniowej, zaś skarżąca stanowi jej jednoosobowy zarząd. Osobisty interes prawny skarżącej wynika z zagrożenia jej lokalu ze strony garażu podziemnego wybudowanego przez inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podkreślił, że skarżąca nie była stroną, skoro po zbadaniu zasadności jej zarzutów okazały się one nieuzasadnione. W piśmie złożonym przez skarżącą w postępowaniu sądowym podkreśliła ona, że istnienie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej nie wykluczało wcale posiadania przez nią pozycji strony, skoro działała w obronie własnego interesu znajdującego oparcie w art. 140 k.c. W nawiązaniu do tego pisma organ podtrzymał twierdzenie, że w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono naruszenia praw skarżącej w żadnym zakresie oraz powtórzył, że skarżąca nie była upoważniona do działania w imieniu wspólnoty. Wskazał również, że z uwagi na przedmiot postępowania nie były istotne zarzuty skarżącej odnoszące się do sposobu zrealizowania przez inwestora pozwolenia na budowę. W kolejnym piśmie skarżąca zarzuciła, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką nr [...]. Pozbawiając skarżącą przymiotu strony organ pominął badanie materialnej podstawie żądania skarżącej, przez co naruszył art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (Dz. U. z 1993r. Nr 61, poz. 284). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje m.in. wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożyła osoba nie będąca stroną (art. 149 § 3 k.p.a.), gdy zaś organ stwierdzi bezzasadne wszczęcie postępowania powinien je umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Z punktu widzenia czysto formalnego decyzja organu I instancji była więc prawidłowa. Jednak jej podjęcie, co przyznał ten organ w uzasadnieniu, wywołane zostało zapoznaniem się z poglądem prawnym organu odwoławczego wyrażonym w innej sprawie toczącej się z udziałem skarżącej (umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie decyzją Wojewody D. z dnia [...]nr [...]). Krytyczną ocenę tego poglądu prawnego wyraził Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1619/02 uchylającego wskazaną decyzję. W innym z kolei wyroku sygn. akt II SA/Wr 1310/2001 tut. Sąd omówił szeroko specyfikę orzekania przez organy na skutek żądania wznowienia opartego na podstawie ar. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z reguły bowiem stwierdzenie braku przymiotu strony przez wnioskodawcę wymaga zbadania zasadności tej podstawy wznowienia, a wówczas przecież wymagane jest wydanie decyzji opartej na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko rozważania z zakresu stosowania art. 105 § 1 k.p.a., ale ponadto elementy ocen odpowiadające rozstrzygnięciu z art. 146 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a., czyli nawiązujących do pierwotnej koncepcji rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu. W rzeczywistości wywołało to wrażenie braku spójności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a jego uzasadnieniem i jak gdyby próby poparcia wątpliwego umorzenia postępowania sugestią, że przecież i tak nie było powodu do uchylenia decyzji dotychczasowej, więc powinno być procesowo obojętne, że zapadła decyzja oparta na art. 105 § 1 k.p.a., gdy powinna zapaść decyzja oparta na art. 151 § 2 k.p.a. lub art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak sąd administracyjny nie mógł zaakceptować tak daleko idącej dowolności w konsekwencjach procesowych poczynionych przez organ ustaleń i ocen, gdyż w sprawie można było albo uznać za oczywiste bez badania tej okoliczności, że skarżąca nie jest stroną, albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej po stwierdzeniu braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., bądź też po przyznaniu skarżącej przymiotu strony, lecz przyjmując prawidłowość decyzji dotychczasowej, stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa (patrz jednak orzecznictwo NSA powołane w B. Adamiak "KPA Komentarz" 6 wyd. Beck s. 651-652 i 665). Odwołując się zatem jedynie skrótowo do argumentacji już przytoczonej w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. II SA/Wr 1619/02 należy powtórzyć, że zadaniem organu było dokonanie oceny przymiotu strony twierdzonego przez skarżącą. Zbędne i niezrozumiałe były rozważania na temat prawnej możności bycia stroną innej osoby, niż skarżąca, i badanie, czy skarżąca mogła być reprezentantem strony bez wątpienia nie biorącej udziału w postępowaniu. Skoro w sprawie nie występowała wspólnota mieszkaniowa, to nie stosowała się w niej ustawa o własności lokali w ogóle, a w szczególności w odniesieniu do oceny pozycji procesowej skarżącej. Pozycja ta była samodzielna i związana z powołaniem realnie przysługującego skarżącej interesu prawnego, czerpanego z przepisów kodeksu cywilnego regulujących uprawnienia właściciela nieruchomości i ochronę przysługującej mu własności, gdyż lokal odrębny stanowi nieruchomość sąsiednią wobec nieruchomości inwestora, co wywołuje powszechnie znane konsekwencje w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W omówionej sytuacji procesowej niezbędne będzie wydanie postulowanej przez skarżącą decyzji merytorycznej, przy czym w obecnym stanie sprawy przedwczesne byłoby zalecanie konkretnego sposobu załatwienia sprawy, co będzie stanowiło samodzielne zadanie organów obu instancji. Z tych właśnie względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.