I SA/Po 856/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Skwierzyńska Sędziowie NSA Jerzy Małecki as. sąd. WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant: sekr.sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium oddala skargę. /-/ K.Pawlicki /-/ M.Skwierzyńska /-/ J.Małecki Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w S. udzieliła absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy z wykonania budżetu za 2003 r. Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Powyższą uchwałę w dniu [...] maja 2004 r. doręczono Regionalnej Izbie Obrachunkowej. W dniu [...] uchwałą nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w S. Podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego był art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych / t.j. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm./. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że oceniając zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej Kolegium Izby zapoznało się z następującymi dokumentami: - opinią Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wykonania budżetu za rok 2003, - uchwałą SO Nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] 2004r. w sprawie wyrażenia opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej, - protokołem Nr [...] z obrad Rady Miejskiej w S. na sesji odbytej w dniu [...] 2004 r. Komisja Rewizyjna negatywnie zaopiniowała wykonanie budżetu gminy w roku 2003 i wystąpiła z wnioskiem do Rady o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi Gminy. W opinii o wykonaniu budżetu Komisja postawiła Burmistrzowi następujące zarzuty: 1. niewykonanie budżetu w części zadań inwestycyjnych, 2. naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez wypłacenie kwoty [...] zł za wykonanie robót odwodnieniowych ul.[...] i boiska sportowego w B., zamiast kwoty [...] zł zawartej w umowie z dnia [...] 2003 r. Środki powyższe wydatkowano z zadania inwestycyjnego pt. "Kanalizacja sanitarna w B.", 3. niewystąpienie do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wyrażenie zgody na zastosowanie zamówienia z wolnej ręki pod zakupem gruntu pod budowę gimnazjum w Z., 4. zaniechanie przez Burmistrza wystąpienia do sądu wyższej instancji w sprawie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na której znajduje się budynek byłej restauracji "[...]", po niekorzystnym dla gminy wyroku sądu pierwszej instancji, co naraziło gminę na utratę ewentualnych wpływów z tytułu sprzedaży nieruchomości. Wniosek Komisji Rewizyjnej został przedłożony do zaopiniowania Izbie w dniu [...] 2004 r. Skład Orzekający w uchwale z dnia [...] wyraził opinię, że wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielanie Burmistrzowi absolutorium nie został należycie uzasadniony. Z kolei z treści protokołu sesji Rady z dnia [...] 2004 r. i przyjętego porządku obrad wynikało, że w obradach uczestniczyło 21 radnych /pełen skład Rady/. W punkcie 4 – 9 porządku obrad przewidziane zostało: 4. rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu za rok 2003, 5. przedstawienie Radzie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2003 rok, 6. wysłuchanie opinii Komisji Budżetu i Komisji Rewizyjnej o wykonaniu budżetu za rok 2003, 7. złożenie przez Komisję Rewizyjną wniosku w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi absolutorium, 8. przedstawienie Radzie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi, 9. uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium. Z protokołu wynika, że w punkcie 4 porządku obrad sesji głos zabrała Burmistrz Gminy, która stwierdziła, że sprawozdanie było omawiane podczas obrad Komisji Rady Miejskiej. Po czym odczytała sprawozdanie z wykonania budżetu za 2003 rok. W dalszej części wiceprzewodnicząca Rady przedstawiła uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczącą wyrażenia opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy za 2003 r. Opinię Komisji Budżetu z wykonania budżetu za 2003 rok przedstawił przewodniczący tej Komisji. Wiceprzewodniczący Rady przedstawił Radzie uchwałę Składu Orzekającego w sprawie wyrażenia opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielania absolutorium. Po dyskusji radnych i krótkiej przerwie przewodnicząca Rady wznowiła obrady i przystąpiła do realizacji kolejnego punktu porządku obrad, z więc jak wynika z protokołu podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. Z treści protokołu wynika, że "za udzieleniem absolutorium głosowało 12 radnych, przeciw było 9". Na podstawie wyniku głosowania została przygotowana uchwała w sprawie udzielenia absolutorium dla Burmistrza. Uchwała opatrzona została Nr [...] i przedłożona w dniu [...] 2004 r. Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Obecna na posiedzeniu Kolegium Izby Przewodnicząca Rady oświadczyła, że po dyskusji nad sprawozdaniem budżetowym po konsultacji z prawnikami powiedziała "w tej chwili odbędzie się głosowanie w sprawie absolutorium, głosowanie daje podstawę do sporządzenia uchwały o treści odpowiadającej wynikom głosowania tj. o udzieleniu bądź nieudzielaniu absolutorium i zapytała "kto z pań i panów radnych jest za udzieleniem absolutorium" i odczytała to, co poddała pod głosowanie. Wynik głosowania był taki, jak zapisano w protokole. W wyniku tego głosowania ustalono, że Burmistrzowi udzielono absolutorium i takiej treści uchwałę sporządzono. Kierownik Biura Rady, uczestnicząca w posiedzeniu Kolegium, odczytała fragment protokołu dotyczący głosowania w sprawie absolutorium i potwierdziła słowa przewodniczącej Rady. Również obecna na posiedzeniu Kolegium przewodnicząca Komisji Rewizyjnej potwierdziła, że przedmiotem głosowania był wniosek przedstawiony przez przewodniczącą Rady. Złożone na posiedzeniu Kolegium oświadczenia jak również zapisy protokołu świadczą o tym, że przedmiotem głosowania nie był wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy za 2003 r. Zatem Rada Miejska w S. uchybiła procedurze określonej w treści art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie głosowania nad przedstawionym jej wnioskiem Komisji Rewizyjnej o nieudzielanie Burmistrzowi absolutorium. Cytowany przepis stanowi, że tylko komisja rewizyjna jest uprawniona do formułowania wniosku w sprawie absolutorium dla Burmistrza, po uprzednim zaopiniowaniu przebiegu wykonania budżetu i w związku z tym tylko wniosek tej komisji powinien być głosowany. Zgodnie z w/w przepisem tylko i wyłącznie komisja rewizyjna opiniująca wykonanie budżetu była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem do Rady o udzielenie lub nieudzielanie absolutorium Burmistrzowi. W świetle powyższego, niedopuszczalna była modyfikacja wniosku Komisji Rewizyjnej przez przewodniczącą Rady i poddanie pod głosowanie wniosku w sprawie udzielenia absolutorium zamiast wniosku o nieudzielanie Burmistrzowi absolutorium. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzone w sprawie dokumenty wykazały, że Rada Miejska S. nie głosowała nad wnioskiem w sprawie absolutorium zgłoszonym przez jej własną komisję Rewizyjną, lecz nad odmiennym wnioskiem zgłoszonym przez przewodniczącą Rady. Takie postępowanie stanowi istotne naruszenie przepisów proceduralnych i ustrojowych, jakimi są postanowienia ustawy o samorządzie gminnym, a dotyczące uprawnień jednostki kontrolnej rady gminy jaką jest komisja rewizyjna rady gminy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r. Rada Miejska w S. postanowiła zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze. Skargą z dnia [...] czerwca 2004 r. Gmina S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] zarzucając jej naruszenie art. 18a ust. 3, art. 28 b ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek komisji rewizyjnej "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej budżetu /wyrok NSA z 14 kwietnia 2000r . sygn. akt I SA/Wr 1798/99, "Lex" nr 49428/. Wprowadzona nowelizacja art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym doprowadziła przez ustawodawcę do takiej sytuacji, aby głosowanie w sprawie absolutorium było definitywne w związku z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Poddawanie pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zawsze bowiem doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania – zatem każde głosowanie w sprawie udzielenia absolutorium, nawet przy negatywnym wniosku komisji rewizyjnej, który "sam w sobie" nie podlega głosowaniu, doprowadzi do głosowania "w sprawie absolutorium" czyli jego udzielenia lub nie /wyrok NSA z 12 lipca 2002 r. – sygn. akt I SA/Lu 525/02, "Finanse Komunalne" z 2002 r. nr 2, s. 60/. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej Rady – uchwała Kolegium RIO wydana została z naruszeniem znowelizowanej ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, powołując się przy tym na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się bezzasadna. Instytucja absolutorium w państwach demokratycznych związana jest ściśle z kontrolą przez organ przedstawicielski wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Ta ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny z uchwalonym budżetem. W procesie udzielania absolutorium mamy zatem uzyskać odpowiedź na pytanie, jaki jest stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych do zrealizowanych, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet /wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998r. sygn. I SA/Po 624/98, "Finanse Komunalne" z 1999 r. nr 1, s. 69/. Instytucję absolutorium regulowały w roku 2004 przepisy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm./. Art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: uchwalenie budżetu, rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Z kolei art. 18a ust. 3 stanowił, że komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Natomiast art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewidywał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Uregulowania prawne związane z udzielaniem absolutorium są mocno sformalizowane. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wzmocnienie przez ustawodawcę roli komisji rewizyjnej rady gminy. Do wyłącznej kompetencji tej komisji należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu i występowanie z formalnym wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium /por. powołany wyżej wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r./. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że pod głosowanie na sesji Rady Miejskiej w S. w dniu [...] 2004 r. nie poddano wniosku Komisji Rewizyjnej tej Rady. Tym samym Rada uchybiła przepisom ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie gminnym, która szczegółowo reguluje tryb postępowania przy udzielaniu absolutorium. Wobec powyższego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej prawidłowo uznało, że udzielenie absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy nastąpiło z naruszeniem art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego stwierdziło nieważność uchwały o udzieleniu absolutorium. W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. /-/ K.Pawlicki /-/ M.Skwierzyńska /-/ J.Małec