II SA/Ka 936/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę; Jak wynika z akt sprawy, na podstawie decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] wybudowany został wodociąg przesyłowy [...] , przebiegający m. in. przez działki o numerach [...], położone w R., stanowiące własność K. P. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy J., wskazując iż doszło do jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności uznano, że pozwolenie na budowę zostało wydane bez zatwierdzonego planu realizacyjnego, przez organ podlegający wyłączeniu oraz bez zgody właściciela działek [...] i [...], potwierdzającej prawo dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na możliwość uzyskania odszkodowania przez stronę, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., dochodzonego w trybie roszczeń cywilnych. W następnej kolejności zostało przeprowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, w następstwie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] nałożył na inwestora określone obowiązki, w celu doprowadzenia wodociągu do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawa prawna decyzji podane zostały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr ). W decyzji tej zobowiązano Gminę J. do wykonania i przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wodociągu oraz innych dokumentów związanych z jego budową, określonych w art. 57 prawa budowlanego, protokołu okresowej kontroli wodociągu oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających uregulowanie kwestii spornych dotyczących udostępnienia terenu dla zrealizowania inwestycji na działkach należących do K. P. Decyzja ta została uchylona w części dotyczącej przedłożenia dokumentów potwierdzających uregulowanie kwestii udostępnienia terenu przez K. P., a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygnaturze II SA/Ka 2264/02 z dnia 29 października 2004 r. Wnioskiem z dnia [...] Gmina J. zwróciła się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej z przyłączami domowymi w sołectwach[...], zrealizowanej na podstawie decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...]. Do wniosku dołączono 4 egzemplarze dziennika budowy, oświadczenie kierowników budowy poszczególnych etapów, protokoły prób szczelności, sekcje mapy zasadniczej z inwentaryzacją sieci wodociągowej, protokoły stanu technicznego, oświadczenia o zawiadomieniu i braku sprzeciwów organów wymienionych w art. 56 prawa budowlanego, wyniki badań wody. W reakcji na ten wniosek K. P. wniósł o udzielenie gminie odmowy w tym zakresie, co uzasadniał nielegalnością budowy i wykonaniem wodociągu z rażącym naruszeniem sztuki budowlanej. Zarzuty swoje podtrzymał i rozszerzył w dniu [...]., wnioskując dodatkowo o poinformowanie organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] udzielił Gminie J. pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej z przyłączami domowymi w sołectwach [...] . Jako podstawa prawna podany został art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Na skutek odwołania złożonego przez K. P., decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wodociąg wykonany na podstawie decyzji ostatecznej, której następnie stwierdzono nieważność, nie może zostać uznany za samowolę budowlaną. Wobec tego uzasadnione jest wszczęcie i prowadzenie przez organy postępowań mających na celu uregulowanie sytuacji prawnej takiej inwestycji, zmierzające do doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organ wskazał na przeprowadzone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, w którym nałożono na inwestora określone obowiązki. Wykonanie tych obowiązków otwiera drogę dla inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Oceniając prawidłowość wydanej decyzji w I instancji wskazano jednak na szereg uchybień organu. Podniesiono, że organ dokonał wadliwej kwalifikacji prawnej, stosując art. 55 ust. 1 pkt 3, zamiast 59 ust. 1 prawa budowlanego. Zaniechano również przeprowadzenia obligatoryjnego w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, protokolarnego stwierdzenia stanu miejsca budowy . W końcu nie zgromadzono wszystkich wymaganych dokumentów, a braki w tym zakresie wyliczono w uzasadnieniu decyzji. Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach wniósł K. P. W skardze tej, w związku z uzasadnieniem decyzji Wojewody[...], domagał się nakazania Gminie J. podjęcia czynności, które doprowadzą stan faktyczny do zgodności z prawem, to znaczy usuną wady wodociągu, o jakim mowa w pismach [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] i [...] co w ocenie skarżącego jest warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wodociągu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jakkolwiek organ odwoławczy uchylił decyzję starosty, to wśród podniesionych wad tej decyzji nie wskazał na okoliczności, które były podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wodociągu. Skarżący podniósł, że w jego przekonaniu, nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu bez spełnienia warunków regulujących sam proces budowlany i bez naprawienia wad powstałych na etapie budowy nie można zezwalać na użytkowanie obiektu. W aktach sprawy znajdują się pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., z dnia[...] adresowane do K. P. oraz z dnia [...]., skierowane do Wójta Gminy J.. Przedmiotowo pisma te dotyczą zakresu i rodzajów uchybień stwierdzonych przez organy, w szczególności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczących postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę wodociągu, które były podstawą stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć i wyjaśnić skarżącemu, mając na uwadze treść zarzutów jego skargi, iż okoliczności dyskwalifikujące postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę nie mają takiego znaczenia dla postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W szczególności na przykład organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma obowiązku badać, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest szczególną instytucją prawa budowlanego, mającą zastosowanie w określonych sytuacjach faktycznych. Nie pozostaje zatem w zgodności ze stanem prawnym przekonanie skarżącego, że nie można wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu, który został wzniesiony z naruszeniem prawa budowlanego i w oparciu o pozwolenie, które zostało następnie z obrotu prawnego wyeliminowane. Zasadniczo przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymaga jedynie zawiadomienia organu administracji o zakończeniu prowadzonej budowy, jak to przewiduje art. 54 prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wymagany, jeżeli zaistnieje jedna z sytuacji szczególnych, wskazanych w art. 55 prawa budowlanego. Wśród wymienionych tam przypadków, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane, jeśli została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazująca dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanym przypadku doszło do wydania właśnie takiej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] a skarga na nią została przez Sąd oddalona. Skutkiem wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakładającej na inwestora określone obowiązki celem doprowadzenia wodociągu do stanu zgodnego z prawem była konieczność uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zarówno złożenie przez inwestora wniosku o udzielenie zezwolenia na użytkowanie jaki i zastosowaną przez organy procedurę. Rygory postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zawierają przepisy art. 45-59 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 56 i 57 prawa budowlanego, inwestor winien zawiadomić o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu organy wymienionych straży i inspekcji, zaś do wniosku o udzielenie pozwolenia dołączyć: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu terenu budowy, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych (jeżeli eksploatacja obiektu jest od takiego zagospodarowania uzależniona), protokoły badań i sprawdzeń inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Do wniosku inwestor winien także dołączyć oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony organów wymienionych w art. 56 prawa budowlanego. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie właściwy organ może wydać po protokolarnym sprawdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu. Dokonując kontroli decyzji organu I instancji Wojewoda [...] stwierdził, że narusza ona szereg wymagań przewidzianych w przepisach prawa budowlanego regulujących instytucje udzielania pozwolenia na użytkowanie. Prawidłowo organ odwoławczy dostrzegł, że wymagane oświadczenia kierownika budowy, dotyczące sposobu wykonania obiektu, jeżeli mają pochodzić od określonego podmiotu, winny być podpisane w każdym wypadku przez uprawnioną osobę, albowiem dokumentują one tak istotne okoliczności jak zgodność wykonania obiektu z prawem i normami. Zwrócono uwagę na niekompletność inwentaryzacji geodezyjnej i niekompletność wymaganych zgłoszeń do organów (brak zgłoszenia do Państwowej Inspekcji Pracy). W końcu podkreślono tak istotne uchybienie, jakim jest brak obligatoryjnego, protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu. Wobec tych uchybień jako prawidłowe należy ocenić rozstrzygniecie organu odwoławczego, który uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność usunięcia wymienionych uchybień. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że okoliczności związane z wadami pozwolenia na budowę i przesłankami stwierdzenia jego nieważności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wodociągu. Zastrzeżenie to w przekonaniu Sądu należy podzielić. Wbrew przekonaniu skarżącego, wykonany wodociąg w świetle prawa nie stanowi samowoli budowlanej i w obecnym stanie faktycznym nie jest możliwy powrót do badania przesłanek istotnych dla etapu udzielania pozwolenia na budowę. Skarżący był także informowany przez organy administracji, że w związku z faktem przeprowadzenia przez jego działki sieci wodociągu, bez wymaganej zgody, przysługują mu roszczenia cywilne, dochodzone przed sądem powszechnym za doznaną szkodę. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest natomiast wyłącznie kwestia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak przewiduje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że odpowiada ona prawu. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.