IV SA/Po 354/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 04 maja 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na opinię Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Ż. z dnia [...]r. w przedmiocie opinii okresowej postanawia odrzucić skargę /-/ M. Dybowski AR T. P. wniósł skargę na opinię Dowódcy [...] L. Dywizji Kawalerii Pancernej - Jednostki Wojskowej Nr [...] w Ż. z dnia [...]r. będącej rozstrzygnięciem nadrzędnym w stosunku do opinii Dowódcy [...] Batalionu Zaopatrzenia w K. O.. Zakres orzekania sądów administracyjnych określony został w art.3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02 1270, zm 162/04/1692 dalej upsa), z którego wynika, iż zakres sądowej kontroli działalności administracji jest bardzo szeroki . Podstawowym kryterium jest jednak forma działania organu administracji. Zgodnie z art. 3 § 2 powołanej wyżej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie lub też rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; inne niż decyzja czy postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty nienormatywne organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, bezczynność organów w określonych przypadkach. Wskazany powyżej zakres aktów administracyjnych podlegających kognicji sądu administracyjnego ograniczony został w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 179/03/1750 ze zm.- dalej ustawa). Zgodnie z tym przepisem skargę do właściwego sądu administracyjnego żołnierz zawodowy może wnieść tylko od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w powołanej ustawie. Rozważenia wymaga więc, czy opinia okresowa wydana na podstawie art. 26 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3-7 ustawy może być ona zakwalifikowana jako decyzja administracyjna. Kierując się ogólną definicją decyzji administracyjnej, pod którą rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej; stwierdzić należy, że okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną (na tle art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji - Dz. U. 30/90/197 ze zm. - obecnie j. t. Dz. U. 7/02/58 ze zm. -dalej ustawa o Policji; postanowienie NSA z 16.02.1994r. - II SAB 8/94, ONSA 1/95/39). Uregulowania zawarte w art. 35 ustawy o Policji i art. 26 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych są zbliżone. Sformułowania obu przepisów ustawowych, jak i obu rozporządzeń wykonawczych (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej - Dz. U. 98/02/890 ze zm.; rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 marca 2004r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych - Dz. U. 43/04/397) wskazują, że czynność opiniowania polega na wyrażaniu przez uprawniony podmiot (przełożonego) ocen co do spełniania przez opiniowanego kryteriów określonych przez normodawców. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by sporządzana opinia stanowiła sama przez się źródło powstania bądź pozbawienia jakichkolwiek uprawnień z zakresu stosunku służbowego policjanta. Czynność opiniowania nie jest potwierdzeniem istnienia bądź nieistnienia praw i obowiązków, nie można więc jej traktować jako odpowiadającej pojęciu decyzji deklaratoryjnej. Opinie o jakich mowa w art. 35 ustawy o Policji lub art. 26 ustawy są co do istoty najbliższe wewnętrznym opiniom, co do których na tle stosowania prawa pracy nigdy nie zakładano bezpośredniej zaskarżalności, dopuszczając jedynie ochronę prawną na podstawie przepisów prawa cywilnego o ochronie dóbr osobistych (wyrok SN z 10.4.1984-II CR 87/84). Nawet w stosunku do opinii o pracy wydawanych na podstawie uchylonego art. 98 § 1 kp w związku z wypowiedzeniem, rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy wykluczono traktowanie ich jako decyzji administracyjnych, gdy stosunek pracy uznawano jako podpadający pod reżim prawa administracyjnego (wyrok NSA z 20.7.1981-SA 1163/81-OSP 9/82/169). Brak cech decyzji administracyjnej opinii, od której - w myśl art. 26 ust. 8 ustawy bądź art. 35 ust. 2 ustawy o Policji - przysługuje odwołanie, wyklucza traktowanie czynności dokonanej skutkiem wniesienia odwołania jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. kpa (odpowiednio - postanowienie NSA z 29.4.2004r. - sygn. IV SA/Po 411/04). Generalnie prawo opiniowania pracowników i to bez względu na kategorię stosunku pracy, osobę pracownika, rodzaj pracy itp. jest uprawnieniem pracodawcy lub działających w jego imieniu bezpośrednich i wyższych przełożonych (wyrok SN z 22 czerwca 1996r. III ARN 66/95, OSNP 17/96/244) Otwartą pozostaje kwestia dopuszczalności badania zasadności opinii w postępowaniu ze skargi na decyzję dotyczącą zwolnienia policjanta ze służby bądź zmian w zakresie stosunku służbowego (glosa A. Świątkowskiego do wyroku NSA z 18.2.1994-II SA 2498/93 Prok. i Pr. 5/96/70). Wypowiadanie się co do ostatnio sygnalizowanego problemu wykracza poza kognicję Sądu w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 upsa, postanowił jak w sentencji. /-/ M. Dybowski AR