I OSK 935/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Irena Kamińska /spr./, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2005r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1488/03 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie 3II SA/Gd 1488/03 oddalił skargę Z. P. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania administracyjnego, z którego wynika, że skarżący w dniu 18 sierpnia 2003 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o natychmiastowe przeniesienie z Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w [...] do Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego tego komisariatu. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w [...] zwolnił Z. P. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego asystenta Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w [...] i mianował na niższe stanowisko służbowe, referenta Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego - z dniem 15 września 2003r. Z akt sprawy wynika, iż rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] został doręczony skarżącemu w dniu 28 sierpnia 2003 r. o godz.1505. Raportem z dnia 27 sierpnia 2003 r. Z. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wycofanie wniosku z dnia 18 sierpnia 2003 r. i odstąpienie od mianowania go na niższe stanowisko służbowe. Raport ten został złożony w Komisariacie Policji w [...] w dniu 28 sierpnia 2003 r. o godz.830. W odpowiedzi z dnia 4 września 2003 r. skarżący został poinformowany, iż jego raport z 27 sierpnia 2003 r. nie może zostać uwzględniony, ponieważ wpłynął on do KMP w [...] po sporządzeniu rozkazu personalnego. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] Z. P. wskazał, iż organ I instancji dokonał przeniesienia na niższe stanowisko służbowe bez jego zgody, poprzez wywartą presję i doprowadzenie do sytuacji w której nie był w stanie w sposób w pełni świadomy dokonać oceny faktów oraz podjąć właściwej decyzji. Zdaniem odwołującego, wniosek z 18 sierpnia 2003 r. o mianowanie na niższe stanowisko służbowe został sporządzony pod wpływem szantażu ze strony Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] wskazał, iż ustawa o Policji, ani inne przepisy prawa administracyjnego, nie regulują problematyki skuteczności oświadczeń woli. W tej sytuacji, skoro żądanie odwołującego o mianowanie na niższe stanowisko służbowe jest oświadczeniem woli, a przepisy ustawy o Policji nie regulują tej kwestii w sposób szczególny, to w omawianym zakresie powinny być stosowane przepisy kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła się zapoznać z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż składający oświadczenie jest nim związany z chwilą złożenia takiego oświadczenia. Nie może on dobrowolnie bez zgody adresata cofnąć takiego oświadczenia woli. Oświadczenie uznaje się za nieistniejące tylko wtedy, gdy jednocześnie z oświadczeniem lub wcześniej, dociera do adresata odwołanie tego oświadczenia (wyrok NSA w Warszawie z 15 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 1576/96). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nieuprawnionym jest powoływanie się przez organ odwoławczy na art.61 k.c. uniemożliwiający Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] wycofanie oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Zdaniem skarżącego strona jest związana decyzją administracyjną z chwilą jej uprawomocnienia, z wyjątkiem sytuacji gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub decyzja podlega wykonaniu przed terminem do odwołania. Takie wyjątki nie miały zastosowania w przypadku skarżącego, a zatem nie istniały żadne przeszkody do przyjęcia przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] raportu odwołującego wcześniejsze oświadczenie woli w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu okoliczności, w jakich doszło do złożenia wniosku o mianowanie na niższe stanowisko służbowe. Skarżący ponownie wskazał, iż został zmuszony do tego przez bezpośredniego przełożonego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Rozpatrując skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie, malerialnoprawną podstawą decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe był przepis art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.). W ocenie Sądu, organy trafnie zastosowały powołany przepis, albowiem inicjatywa przeniesienia na niższe stanowisko wyszła od policjanta, a właściwy przełożony uwzględnił tylko jego prośbę przy wydawaniu decyzji. Sprawa o mianowanie policjanta na niższe stanowisko służbowe należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Sąd wskazał również na fakt, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 28 sierpnia 2003 r. o godz. 1505. Z tą chwilą decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż zgodnie z art. 110 kpa decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. W związku z tym Sąd I instancji za błędne uznał poglądy przedstawione w skardze. Zauważyć przy tym należy, iż raport A. P. skierowany do Komendanta Miejskiego Policji w [...], w którym odwoływał wcześniejsze oświadczenie woli w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, został złożony w Komisariacie Policji w [...] w dniu 28 sierpnia 2003 r. o godz.830. Pismo to wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu 29 sierpnia 2003 r. tj. już po doręczeniu stronie decyzji organu I instancji. W tej sytuacji należało zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do skuteczności odwołania oświadczenia woli przez skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na pominięciu przez organy administracji okoliczności, w jakich doszło do złożenia wniosku o mianowanie na niższe stanowisko służbowe, Sąd stwierdził, iż badanie ewentualnych wad oświadczenia woli, o których mowa w art. 82 - 88 k.c. nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. P. reprezentowany przez radcę prawnego M. D. Skarżący zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 77 kpa oraz art. 38 ustawy o Policji przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, na których Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł zaskarżony wyrok. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że naruszenie art. 77 kpa polega na niedopuszczeniu dowodu w postaci rejestru rozkazów Komendanta Miejskiego w [...] za okres 1 sierpnia 2003 r. do 31 sierpnia 2003 r., a także na błędnym przyjęciu, że nie nastąpiło skuteczne złożenie przez skarżącego oświadczenia woli o cofnięciu raportu dotyczącego przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Naruszenie natomiast art. 38 ustawy o Policji polega na przyjęciu, że skarżący nie cofnął swojego wcześniejszego wniosku (raportu) o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. W skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż przy wydaniu wyroku posiłkował się błędnym stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego Policja jest organizacją hierarchiczną w związku z czym w instytucji tej istnieje pojecie drogi służbowej, tak więc skarżący w dniu 28 sierpnia 2003 r. o godzinie 8.30 składając swój raport wycofujący wcześniejszy raport o przeniesienie na niższe stanowisko nie mógł złożyć go bezpośrednio Komendantowi Miejskiemu Policji, lecz musiał zachować drogę służbową to jest złożyć raport swojemu bezpośredniemu przełożonemu w Komisariacie Policji w [...]. W tym stanie rzeczy fakt złożenia raportu w KP [...] należy traktować jako skuteczne doręczenie raportu, a więc wycofanie swojego wcześniejszego oświadczenia woli co do przeniesienia na niższe stanowisko. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem WSA stwierdzającym, że raport skarżącego dostał się do Komendanta Miejskiego w / w dniu następnym po wydaniu decyzji. Komisariat Policji [...] znajduje się w odległości 18 km od [...], istnieją środki łączności (fax, itp.) przy pomocy których można było skutecznie dostarczyć raport skarżącego Komendantowi Miejskiemu Policji w [...]. Obowiązek ten ciążył na bezpośrednim przełożonym skarżącego. Nie ma znaczenia dla sprawy, czy rozkaz personalny (decyzja) o przeniesienie na niższe stanowisko była sporządzona, bowiem jak słusznie zauważa WSA decyzja taka jest skuteczna po jej doręczeniu stronie. Skarżący, który w dniu 28 sierpnia 2003r. skutecznie złożył raport wycofujący swój wcześniejszy raport o przeniesienie na niższe stanowisko miał prawo oczekiwać reakcji Komendanta Miejskiego Policji na jego raport. Jedyną reakcją było doręczenie skarżącemu o godzinie 15.30 czyli po ok. 7 godzinach rozkazu personalnego o przeniesieniu na niższe stanowisko. Skarżący funkcjonujący w organizacji hierarchicznej będąc w tym czasie w służbie nie mógł odmownie przyjąć tej decyzji (rozkazu), można z dużym prawdopodobieństwem domniemać w ocenie skarżącego, że Komendant Miejski Policji w [...] uzyskał jednak w dniu 28 sierpnia 2003 r. w godzinach rannych informacje o raporcie skarżącego wycofującym wcześniejszy raport i jedyną reakcją było przyspieszone doręczenie decyzji o przeniesienie na niższe stanowisko. Przypuszczenie takie skutkowało złożeniem do WSA wniosku dowodowego z dnia 6 kwietnia 2005r. o włączenie do materiałów sprawy rejestru rozkazów Komendanta Miejskiego w [...] za okres od 1 sierpnia 2003 r. do 31 sierpnia 2003r. Z uzasadnienia do wyroku WSA nie wynika aby wniosek ten był uwzględniony. WSA Naruszył art. 77 KPA bowiem nie dopuścił tego dowodu. Dowód ten ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem wskazuje, że oświadczenie woli o cofnięciu raportu dotyczącego przeniesienia na niższe stanowisko dotarło do Komendanta Miejskiego Policji w [...], przed doręczeniem rozkazu skarżącemu przenoszącego go na niższe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Jeśli dojdzie do przekonania, że nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa oraz brak jej podstaw, które obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, to oddala skargę kasacyjną. Chodzi zatem o sytuację, w której wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego albo prawa procesowego w istocie nie został naruszony, a wypadku przepisów prawa procesowego także wówczas, gdy ich naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna analizowana w aspekcie tych podstaw w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz.58 ze zm.) zawiera pełną regulację przypadków przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Ustęp 1 tego artykułu jest poświęcony obligatoryjnemu przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko w razie wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na takie stanowisko. W ust. 2 natomiast wyszczególnione są cztery inne sytuacje, w jakich można zastosować takie przeniesienie. Są to dokonane w odpowiednim trybie przez stosowne organy kolejno: orzeczenie trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku (gdy nie można mianować policjanta na stanowisko równorzędne), stwierdzona nieprzydatność na zajmowanym stanowisku, stwierdzone niewywiązywanie się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, likwidacja zajmowanego stanowiska bez możliwości mianowania policjanta na stanowisko równorzędne. Ustęp 3 z kolei przewiduje możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko również na jego prośbę (...). Zawarta w art. 38 ust. 2 regulacja charakteryzuje się tym, że bez inicjatywy policjanta właściwy jego przełożony decyduje o przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe, a brak zgody policjanta na takie przeniesienie może spowodować zwolnienie go ze służby. Natomiast zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w uregulowaniu zawartym w ust. 3 tegoż artykułu, kiedy to inicjatywa przeniesienia na niższe stanowisko wychodzi od policjanta, a właściwy przełożony uwzględnia tylko jego prośbę przy wydawaniu decyzji. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe był przepis art. 38 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi samodzielną podstawę przeniesienia policjanta na niższe stanowisko na jego prośbę niezależną od regulacji określonej w art. 38 ust. 2 tej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż to skarżący raportem z dnia 18 sierpnia 2003r. zwrócił się z prośbą do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Należy zatem zgodzić się z oceną Sądu I instancji, iż organy administracyjne trafnie zastosowały powołany przepis, albowiem inicjatywa przeniesienia na niższe stanowisko wyszła od policjanta, a właściwy przełożony uwzględnił tylko jego prośbę przy wydawaniu decyzji. Sąd wskazał również na fakt, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 28 sierpnia 2003 r. o godz. 1505. Z tą chwilą decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż zgodnie z art. 110 kpa decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. W związku z tym Sąd I instancji zasadnie uznał za błędne poglądy przedstawione w skardze. Zauważyć przy tym należy zdaniem Sądu, iż raport A. P. skierowany do Komendanta Miejskiego Policji w [...], w którym odwoływał wcześniejsze oświadczenie woli w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, został złożony w Komisariacie Policji w [...] w dniu 28 sierpnia 2003 r. o godz.830. Pismo to wpłynęło do Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu 29 sierpnia 2003 r. tj. już po doręczeniu stronie decyzji organu I instancji. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który zgodził się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do skuteczności odwołania oświadczenia woli przez skarżącego. Pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, w jakich doszło do złożenia wniosku o mianowanie na niższe stanowisko służbowe należy uznać za działanie prawidłowe, bowiem badanie ewentualnych wad oświadczenia woli, o których mowa w art. 82 – 88 Kodeksu cywilnego nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie, zaistniały wady powodujące uchylenie się przez skarżącego od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Może to nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ponadto należy stwierdzić, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia przez Sąd art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania do postępowania przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do sądów administracyjnych kwestie te reguluje wyżej cytowana ustawia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej jednak należy zaznaczyć, iż kopia rejestru rozkazów Komendanta Miejskiego w [...] za okres od 1 sierpnia 2003 r. do 31 sierpnia 2003 r. na wniosek skarżącego została dołączona do akt sprawy. Należy wskazać, iż brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze do tego sądu, a uznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione, nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2004 r., GSK 810/04, niepubl.). W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia prawa materialnego nie okazał się zasadny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.