II OSK 2108/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 257/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 257/05, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" (dalej "Spółdzielnia"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi, garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu przy ul. Wańkowicza i Al. KEN w Warszawie. Na obszarze objętym decyzją nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja powyższej inwestycji planowana jest m. in. na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Teren oznaczony D’C’CD na mapie będącej integralną częścią decyzji i stanowiącej załącznik graficzny nr 1, przewidziany jest pod ulicę dojazdową (jezdnia wraz z chodnikiem). Dla terenu ABC’D’ przyjęto, iż nieprzekraczalna linia zabudowy od strony południowej na działce o nr [...], winna umożliwiać kontynuację ulicy dojazdowej do Al. KEN na działce o nr [...] (należącej do Spółdzielni). b) Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2004 r. Ustalenia dotyczące warunków zabudowy zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2004 r. zgodne są z art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., powoływana dalej jako "u.plan.zagos.prz."), rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 powoływane w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozp.br.pl."). Uzyskano również opinię komunikacyjną. Podniesiony w odwołaniu zarzut może być rozpoznany w toku postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na budowę. 2. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r., IV SA/Wa 257/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]. Prezydent m. st. Warszawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., prawidłowo przeprowadził wymaganą procedurę zmierzającą do wydania decyzji. Jednakże ustalenia tego organu, dotyczące obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji, są odmienne od rozwiązań zapisanych w prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości o nr ew. [...], należącej do Spółdzielni, w oparciu o którą Spółdzielnia uzyskała pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, jakie znaczenie w sprawie ma sprzeczność ustaleń obsługi komunikacyjnej dla obu sąsiednich działek. Należało przeprowadzić analizę funkcji obszaru otaczającego działki budowlane, objęte wnioskiem inwestora, oraz analizę zabudowy i zagospodarowania tego terenu (§ 3 rozp.br.pl.). Organ zmarginalizował kwestię przebiegu drogi dojazdowej, określanej w decyzji z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], jako droga publiczna. Z uwagi na sprzeczność przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w decyzjach wydanych obu inwestorom organ odwoławczy powinien ocenić, czy faktycznie tak poprowadzona projektowana droga dojazdowa zbliży się do budynku realizowanego przez Spółdzielnię. Oceny wymaga, czy przyjęcie wskazanej na załączniku graficznym kwestionowanej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony południowej spowoduje istotnie przesunięcie drogi w głąb terenu należącego do Spółdzielni i jakie ma to znaczenie w aspekcie analizy cech zagospodarowania terenu w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy oraz z uwagi na zapis art.54 w zw. z art.64 ust.1 u.plan.zagos.prz. Z wniosku J. W., byłego właściciela działki nr [...], obręb [...], toczy się postępowanie o zwrot gruntu wywłaszczonego. Osoba ta nie została uznana za stronę przedmiotowego postępowania. Brak jego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową, którą sąd administracyjny musi brać pod uwagę z urzędu, uchylając decyzję wydaną w postępowaniu dotkniętym taką wadą. 3. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I. instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie wyroku i oddalenie skargi w całości. Orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.61 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.prz. w związku z § 4 ust.3 rozp.br.pl. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art.34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") i art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. Określony w art.61 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.prz. dostęp do drogi publicznej ma zapewnić bezkonfliktowe korzystanie z terenu inwestycji. W niniejszej sprawie zapewniony jest bezpośredni dostęp z dwóch dróg publicznych: Alei Komisji Edukacji Narodowej oraz ulicy Wańkowicza. Zagadnienie niewłaściwego ustalenia obsługi komunikacyjnej w związku z nieprzekraczalną linią zabudowy nie mieści się w zakresie art.61 ust.1 pkt 2 u.plan.zagos.prz. W § 4 ust.3 rozp.br.pl. przewidziano korelowanie ustalanych linii zabudowy z linią już istniejącej zabudowy. W tym przypadku zachodnia linia zabudowy (od strony Alei KEN) pokrywa się z granicami terenów przewidzianych do zainwestowania zarówno w decyzji nr [...], jak i nr [...] - nie może więc być mowy o jakiejkolwiek niezgodności z obowiązującym prawem. Identycznie przedstawia się sprawa określenia dopuszczalnej linii zabudowy od strony wschodniej, gdzie nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w identycznej odległości od granicy przebiegu ulicy Wańkowicza. Elementem konfliktowym może być zagadnienie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy rozgraniczających teren dla ulicy dojazdowej pomiędzy planowanymi inwestycjami: Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" oraz E. S. – "Kancelaria [...]". Porównanie załączników do obu decyzji jednoznacznie pokazuje pełną korelację ustalenia tych linii na obu sąsiadujących terenach inwestycyjnych. Pogląd, że organ odwoławczy zmarginalizował kwestię drogi dojazdowej nie wskazując wpływu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2004 r. na wykonanie decyzji przez SBM "[...]", nie ma oparcia w materiale sprawy. W decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. znajduje się zapis o nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony południowej, która "winna umożliwić kontynuację ulicy dojazdowej do Alei KEN na działce nr ew. [...]", tj. na działce, na której realizowana jest inwestycja przez Spółdzielnię. Jest to ta sama droga, o której jest mowa w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., wydanej dla Spółdzielni. Obie decyzje są zatem spójne, powołują te same parametry techniczne dla planowanych dróg. Dodatkowym zabezpieczeniem statusu prawnego terenu inwestycji Spółdzielni jest zapis w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2004 r. o konieczności uzyskania przez inwestora "na etapie projektu budowlanego opinii Zarządu Dróg Miejskich oraz opinii Inżyniera Ruchu m. st. Warszawy". Droga dojazdowa jest oznaczona zgodnie z przebiegiem drogi przez nieruchomość skarżących. Linia widniejąca na załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wyraźna a narysowanie jej w sposób przerywany, wobec jednoznacznych zapisów w części literalnej decyzji nie może budzić wątpliwości. Taki zapis jest zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U. nr 164, poz.1589) oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Ta sama linia (również przerywana) widnieje na załączniku graficznym decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], wydanej dla Spółdzielni. Bezzasadny jest zarzut o sprzeczności usytuowania drogi dojazdowej. Z analizy dokumentów wynika również, że zachowana jest wymagana szerokość drogi. Organ podniósł również, że E. S. była pełnomocnikiem J. W. w postępowaniach dotyczących zwrotu na jego rzecz działki nr ewid. [...] (podzielonej na dwie nowe działki nr [...] i [...]), co wynika z decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] (zał. nr 1) oraz decyzji nr [...] Starosty Piaseczyńskiego z dnia 6 sierpnia 2005 r. orzekającej o zwrocie działki nr [...] (zał. nr 2). W ocenie Kolegium posiadanie ekspektatywy prawa własności w postaci roszczenia o zwrot nieruchomości na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może negatywnie wpływać na prawa strony zarówno w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zasadą jest, że organy administracji powinny orzekać w oparciu o aktualny w czasie orzekania stan prawny, a nie czekać na ewentualne przyszłe jego zmiany. Z tych względów organ nie miał obowiązku odrębnego uznania byłego właściciela za stronę postępowania, a szczególnie w sytuacji, gdy uczestnikiem postępowania był jej pełnomocnik. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Najważniejszym spornym problemem jest przebieg drogi dojazdowej, jaka ma oddzielać działki obu inwestorów, tj. przebieg tej drogi wyznaczono identycznie decyzji z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] i w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Mając dwie oddzielne mapy, ani Sąd I. instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny rozstrzygnąć tak ukształtowanego sporu, gdyż jest to zagadnienie merytoryczne, które musi zostać załatwione przez właściwy organ administracyjny. Sam ogląd tzw. "nieuzbrojonym okiem" nie może przesądzać o tym, który z inwestorów ma rację. Sąd I. instancji trafnie wskazał, że organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie) naruszył procedurę administracyjną nie rozpatrując należycie, w oparciu o adekwatne przesłanki, zarzutu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w tej sprawie. Sprawa jest istotna, gdyż załatwienie wniosku E. S. nie może następować poprzez zmianę prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 2002 r., nr [...]. Organ odwoławczy dysponuje odpowiednimi narzędziami (łącznie z ekspertyzą geodezyjną) i kompetencjami ustawowymi (art.138 K.p.a.) do rozstrzygnięcia powyższego sporu. Działanie organów załatwiających wniosek E. S. nie może oczywiście polegać na uzgodnieniu obu decyzji (z 2002 r. i 2004 r.), lecz takim załatwieniu wniosku E. S., które za niepodważalny punkt wyjścia traktowałoby rozstrzygnięcia zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] ustalającej warunki zagospodarowania terenu, jak również - decyzji z dnia [...] października 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie tych wątpliwości będzie najważniejszym zadaniem organu administracyjnego ponownie załatwiającego sprawę. B. W konsekwencji powyższego ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I.instancji nieprawidłowo uznał za naruszenie prawa brak w decyzji o warunkach zagospodarowania terenu takich elementów, które powinny się znaleźć dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut ten można powiązać ze stwierdzeniem organu administracyjnego, że "dodatkowym zabezpieczeniem statusu prawnego SBM "[...]" jest zapis w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2004 r. o konieczności uzyskania przez inwestora "na etapie projektu budowlanego opinii Zarządu Dróg Miejskich oraz opinii Inżyniera Ruchu m. st. Warszawy". Decyzja o warunkach zagospodarowania powinna zawierać precyzyjne wyznaczenie linii rozgraniczających i nie może w tym zakresie odsyłać do późniejszej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. "Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji." (wyrok WSA z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1601/06). C. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany dostatecznie precyzyjnie, przez co stał się nieskuteczny. Sąd I. instancji zarzucił mianowicie organom administracyjnym naruszenie prawa J. W. (byłego właściciela działki nr [...]) do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zagospodarowania. Co do zasady skarga kasacyjna ma rację, że "nie stanowi wykazania interesu prawnego, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości. Z samej swej istoty, ekspektatywa ma charakter przyszły i niepewny. (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 914/09). Ta ogólna trafna teza nie uzasadniła jednak skutecznie zarzutu pod adresem Sądu I. instancji. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała bowiem w ten sposób faktu, na który zwrócił uwagę Sąd I. instancji: postępowanie administracyjne zostało zakończone bez wyjaśnienia prawa jej (byłego) właściciela do udziału w kontrolowanym tu postępowaniu, dotyczącym działki nr [...]. D. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż prawidłowo orzekł Sąd I. instancji przekazując sprawę organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Tej oceny zaskarżonego wyroku nie zmieniają zbyt daleko idące oceny tego Sądu na temat wzajemnej relacji dwóch decyzji ustalających przebieg drogi dojazdowej.