II SA/Op 134/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciaglewicz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana. Miejski Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł, że u J. J. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – uszkodzenia narządu słuchu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz.294 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołał się J. J. i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez przyznanie mu choroby zawodowej narządu słuchu oraz o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo – badawczy. Decyzją z dnia 30 czerwca 2002 r., nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi wniesionej przez J. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1768/2002, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na domniemanie związku przyczynowego między warunkami pracy a niedosłuchem odbiorczym. Ponadto z wywodu Sądu wynikało, że organ inspekcji sanitarnej powinien domagać się uzupełnienia opinii, jaką stanowi orzeczenie lekarskie oraz wskazano na uchybienie w postaci braku, w aktach sprawy administracyjnej, wyników dochodzenia epidemiologicznego, a dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Wykonując wyrok, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia 5 lipca 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podał, że wystąpił do Szpitala Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o uzupełnienie orzeczenia. Organ odwoławczy wywiódł, że charakter i cechy ubytku słuchu spowodowanego działaniem hałasu, fazy jego rozwoju nie uzasadniają u wnioskodawcy rozpoznania ubytku słuchu spowodowanego hałasem. W wyniku ponownej skargi, J. J. zakwestionował powyższą decyzję odmawiającą stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Op 274/04 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu, w tej sprawie wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto w uzasadnieniu wyroku wykazane zostało, że organ administracyjny zastosował przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U Nr 65, poz.294 ze zm.), wykonał także wskazanie polegające na konieczności uzupełnienia orzeczenia – opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Jednakże z uzasadnienia poprzedniego orzeczenia Sądu wynikały jeszcze dalsze wskazania i ocena prawna, do których organ nie zastosował się. I tak np. w dalszym ciągu, brak jest dokumentu zawierającego wyniki dochodzenia epidemiologicznego; nie wykazano wykluczenia związku przyczynowego z powodu pogorszenia się słuchu w sytuacji, gdy wykonywana praca była w narażeniu na hałas; opinia uzupełniająca nie wykluczyła domniemania choroby zawodowej spowodowanej środowiskiem pracy; inspektor sanitarny odstąpił od ustosunkowania się do dowodów przedkładanych przez wnioskodawcę, w przypadku, gdy pozostają one w opozycji do ustaleń orzeczeń lekarskich. Wykonując powyższy wyrok, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Treść uzasadnienia była następująca: "Wyrok Sadu nakazuje uwzględnić cały szereg interpretacji prawnych i medycznych wykładni co jest chorobą narządu słuchu. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części." Skargę na decyzję kasacyjną wniósł J. J., podnosząc, że oczekiwał pozytywnego zakończenia sprawy po dwóch wyrokach sądu, a nie decyzji sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że rozstrzygnięcie w sprawie wymaga postępowania uzupełniającego i pominiecie organu I instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta, wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie odpowiada wymogom prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające, ale naruszono w nim przepisy. W takim bowiem przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jednakże organ odwoławczy, wydając decyzje w trybie art. 138 § 2 kpa, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 136 kpa (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999r., III RN 7/99 – OSNAP 2000, nr 9, poz. 338). W tym miejscu zwróci należy szczególną uwagę, że decyzja kasacyjna, podlega takim samym wymaganiom formoalnoprawnym z art. 107 § 1-3 kpa, jak każda inna decyzja (por. teza druga wyroku NSA w Lublinie z 4 listopada 1998r., I SA/Lu 1056/97 – LEX nr 34906). I tak, uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, przy czy składa się ono z dwóch części: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien w uzasadnieniu dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 2 listopada 2000r., V SA 856/00 - LEX nr 50108). Zauważyć należy, że inna jest sytuacja, gdy organ I instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna - gdy dowody takie jak w niniejszej sprawie przeprowadził i oceniał. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Właściwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest szczególnie ważne nie tylko z punktu widzenia strony, ale także organu I instancji, który ma tę decyzję wykonywać oraz sądu administracyjnego. (teza pierwsza wyroku NSA z 23 stycznia 1998r., I SA/Łd 704/97- LEX nr 31770). Tak również w wyroku NSA w Warszawie, V SA 1680/01 z 13 lutego 2002r., - LEX nr 109328, który stwierdza, że "Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.)". W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ujął motywy kasacji decyzji I instancji, w jednym zdaniu wskazując, że "wyrok Sądu nakazuje uwzględnić cały szereg interpretacji prawnych i medycznych wykładni co jest chorobą narządu słuchu." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy w świetle powyższego dokonał oceny decyzji I instancji. Nie skorzystał z wiążących w tej sprawie z wyroków Sądu, z których wynika, iż dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, zachodzi konieczność ustalenia, przeprowadzenia i oceny szeroko opisanych i wymienionych w treści uzasadnienia obu wyroków dokumentów, opinii i wywodów. Organ odwoławczy pominął przywołane wskazania, w sytuacji gdy oceny legalności decyzji I instancji nie dokonywał również Sąd, gdyż wyrok z dnia 21grudnia 2004r., dotyczył decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji, bez odniesienia się do prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez ten organ i wiążącego stanowiska Sądu stanowi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Zwrócić należy uwagę, że w sprawie wydano już orzeczenia sądu administracyjnego, zatem na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zasada związania organu ponownie rozpatrującego sprawę nie zwalnia organu odwoławczego od dochowania koniecznych warunków dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wprawdzie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podjął próbę wskazania przyczyn rozstrzygnięcia oraz okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże fakt ten nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Wskazania dla organu, do dalszego postępowania wynikają wprost z dokonanych wyżej rozważań. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 tej ustawy.